Библиотека управления

Предупреждение чрезвычайных ситуаций и ликвидация их последствий (управленческий аспект)

Федосеев В.Н.

Оглавление журнала


Повседневная деятельность и отдых, способ существования человека определяются понятием жизнедеятельность. Стремление человечества к повышению комфортности среды жизнедеятельности, к обеспечению защиты от естественных негативных воздействий привело во многих регионах нашей планеты к разрушению биосферы и созданию нового типа среды обитания — техносферы. Техносфера — это регион биосферы в прошлом, преобразованный людьми с помощью прямого или косвенного воздействия технических средств с целью наилучшего соответствия своим материальным и социально-экономическим потребностям (регион города или промышленной зоны, производственная или бытовая среда). Практически все урбанизированное население нашей планеты проживает в техносфере, где условия обитания отличаются от биосферных прежде всего повышенным влиянием на человека негативных техногенных и антропогенных факторов.

В условиях техносферы негативные воздействия обусловлены влиянием элементов техносферы (машины, оборудование, сооружения и т.п.) и действиями человека. Вследствие роста объемов антропогенных выбросов и сбросов непрерывно ухудшается качество атмосферного воздуха и гидросферы, повсеместно наблюдается деградация земель. Создание техносферы не исключило, а усугубило воздействие на человека явлений природного характера (землетрясения, наводнения, ураганы и т.д.). Число природных катастроф в последние годы непрерывно растет. Все это привело к тому, что обеспечение безопасности жизнедеятельности стало актуальной социальной задачей.

Справочно:

    В первом полугодии 2000 года на территории Российской Федерации по информации, поступившей в МЧС России, произошло 516 чрезвычайных ситуаций, в том числе локальных — 269, местных — 170, территориальных — 77. В результате чрезвычайных ситуаций пострадало 6554 человека, 542 человека погибло. Общее количество чрезвычайных ситуаций за первое полугодие 2000 года (516) уменьшилось на 27 процентов по сравнению с аналогичным периодом 1999 года (706).

    Количество чрезвычайных ситуаций техногенного характера за первое полугодие 2000 года (325) по сравнению с 1999 годом (519) уменьшилось на 38 процентов. В результате техногенных чрезвычайных ситуаций пострадало 1254 человека, погибло 487 человек.

    Количество чрезвычайных ситуаций природного характера за первое полугодие 2000 года возросло на 6 процентов по сравнению с аналогичным периодом 1999 года (с 145 до 154). Увеличение произошло за счет следующих опасных природных явлений: ураганы, шквалы и сильные ветра; снегопады и дожди. В результате природных чрезвычайных ситуаций пострадало 1366 человека, погибло 38 человек.

    Количество биолого-социальных чрезвычайных ситуаций в первом полугодии 2000 года (37) по сравнению с 1-м полугодием 1999 года (42) уменьшилось на 12 процентов. В результате биолого-социальных чрезвычайных ситуаций пострадало 3934 человека, умерло 17 человек.

Безопасность — это свойство системы «человек — среда обитания» сохранять условия взаимодействия с минимальной возможностью возникновения ущерба людским, природным и материальным ресурсам. Безопасность жизнедеятельности может быть обеспечена только при комфортном (с оптимальными условиями) или допустимом (гарантирующим невозможность возникновения и развития негативных процессов у человека и в среде обитания) состояниях взаимодействия человека со средой. Управление безопасностью жизнедеятельности в Российской Федерации строится на действии многоуровневой системы законодательных, подзаконных и нормативно-правовых актов, а также директивной документации организаций. В структуре управления безопасностью жизнедеятельности (рис. 1) равноправное место занимает система профилактики и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций (вопросы управления промышленной и экологической безопасностью рассмотрены на страницах журнала ранее [1, 2], головным органом управления которой является Министерство по чрезвычайным ситуациям (МЧС РФ).

Под чрезвычайной ситуацией (ЧС) понимается такое состояние объекта, определенной территории или акватории, при котором в результате возникновения источника чрезвычайной ситуации нарушаются нормальные условия жизни и деятельности людей, возникает угроза их жизни или здоровья, наносится ущерб имуществу населения, экономике и окружающей природной среде. Согласно ГОСТ Р 22.0.02-94, под источником чрезвычайной ситуации понимают опасное природное явление, аварию или опасное техногенное происшествие, крупномасштабное инфекционное заболевание людей, животных или растений, а также применение современных средств массового поражения, в результате которого произошла или может возникнуть чрезвычайная ситуация.

Рис. 1.
Структура управления безопасностью жизнедеятельности

Следуя Федеральному закону №68-Ф3 от 21 декабря 1994 года «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», Правительство Российской Федерации своим Постановлением №1094 от 13 сентября 1996 года утвердило Положение о классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Классификация ЧС (см. табл. 1) учитывает количество людей, пострадавших в этих ситуациях, или людей, у которых оказались нарушены условия жизнедеятельности, размеры материального ущерба, а также границы зон распространения чрезвычайных ситуаций.

Причинами возникновения чрезвычайных ситуаций могут быть:

  • аварии — чрезвычайные события с техногенными причинами;
  • стихийные бедствия — чрезвычайные события природного происхождения;
  • катастрофы — аварии и стихийные бедствия, повлекшие за собой многочисленные человеческие жертвы, значительный материальный ущерб или другие тяжелые последствия.

Таблица 1
Классификация чрезвычайных ситуаций

Критерий Кол-во пострадавших (чел.) Нарушены условия жизнедеятельности (чел.)Материальный ущерб (тыс. МРОТ1) Зона ЧС не выходит за пределыЛиквидация осуществляется силами и средствами
Локальная ЧС Не более 10 100 1 Объекта производственного или социального назначения Предприятий, учреждений и организаций
Местная ЧС 10—50 100—300 1—5 Населенного пункта, района, городаОрганов мест- ного самоуправ- ления
Территориальная ЧС 50—500 300—500 5—5000 Субъекта РФ Органов испол- нительной власти субъекта РФ
Региональная ЧС 50—500 500—1000 500—5000 2-х субъектов РФ Органов испол- нительной власти субъекта РФ, оказавше- гося в зоне ЧС
Федеральная ЧС Свыше 500 Свыше 1000 Свыше 5000 2-х субъектов РФОрганов испол- нительной власти субъекта РФ, оказавше- гося в зоне ЧС
Трансграничная ЧС      Выходит за   По решению пределы РФ Правительства РФ в соответ- ствии с норма- ми права

В общем случае в своем развитии чрезвычайные ситуации проходят пять основных фаз:

  1. Фаза накопления отклонений объекта от нормального протекания процесса, характеризующаяся продолжительностью, возможностью фиксации отклонения и принятием профилактических мер.
  2. Фаза инициирования события (аварии, стихийного бедствия, катастрофы). Эта фаза скоротечна и характеризуется отсутствием времени для осуществления эффективных действий для предотвращения чрезвычайной ситуации.
  3. Фаза непосредственного развития и протекания процесса чрезвычайной ситуации. В это время происходит непосредственное воздействие поражающих факторов на людей, объекты и природную среду. Эта фаза носит длительный характер, а в случае промышленной аварии процесс ее протекания определяется не начальными событиями, а структурой производства и используемыми технологиями, что затрудняет прогнозирование развития ЧС.
  4. Фаза действия остаточных факторов поражения, в течение которой возможно распространение поражающих факторов за пределы объекта поражения.
  5. Фаза ликвидации последствий чрезвычайной ситуации, которая может быть начата в ходе протекания третьей фазы. В ходе ликвидации последствий ЧС могут привлекаться силы и средства организации — объекта поражения, а при широких масштабах поражения — войска гражданской обороны РФ, силы МЧС РФ, воинские подразделения Министерства обороны и т.д.

Концепция гражданской защиты населения предусматривает: защиту населения и территорий и гражданскую оборону. Защита населения, объектов народного хозяйства и окружающей среды (гражданская защита) от действия чрезвычайных ситуаций любого происхождения, а также постоянная готовность к ликвидации их последствий достигается:

  • уменьшением возможных масштабов источников аварий, катастроф и стихийных бедствий;
  • локализацией и сокращением времени действия существующих поражающих факторов;
  • снижением опасности поражения людей путем установления требований к размещению опасных объектов, планированию населенных пунктов, строительству устойчивых зданий и сооружений;
  • повышением устойчивости функциональных объектов экономики и жизнеобеспечения;
  • проведением аварийно-спасательных и других неотложных работ;
  • ликвидацией последствий ЧС и реабилитацией населения, территорий и окружающей среды.

В свою очередь гражданская оборона (Федеральный закон «О гражданской обороне» от 12 февраля 1998 года, № 28-ФЗ) — это система мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий.

Общее руководство по проведению аварийно-спасательных и других неотложных работ в районах ЧС военного и мирного времени осуществляет (рис. 2) премьер-министр и заместитель начальника гражданской обороны — министр МЧС РФ, на региональном уровне — региональные центры, на территориальном уровне — подразделения в соответствующих администрациях, на уровне объекта — специальный орган или отдельное лицо. Для повседневного управления в Российской системе предупреждения и действий в чрезвычайных ситуациях (РСЧС), созданной Постановлением Правительства РФ №261 от 18 апреля 1992 года, существуют:

  • оперативно-дежурные службы всех уровней в органах управления по делам ГО и ЧС;
  • дежурно-диспетчерские службы, созданные параллельно с оперативно-дежурными, в министерствах федерального уровня и органах управления местного уровня.

РСЧС содержит в своем составе функциональные и территориальные подсистемы. Функциональные подсистемы — это аварийно-спасательные отряды (постоянная готовность и способность работать в автономном режиме не менее трех суток) и внештатные формирования. Территориальные подсистемы включают в себя: поисково-спасательные службы и отряды (отряд имеет в своем составе 30-40 человек); региональные авиационные поисково-спасательные отряды (региональные центры); центральный аэромобильный отряд (Центроспас) — готовность к вылету три часа, готовность к вылету медицинской службы — 15 минут.

Анализ чрезвычайных ситуаций, имевших место на территории Российской Федерации, свидетельствует, что на фоне снижения количества ЧС техногенного характера вероятность возрастания общего количества чрезвычайных ситуаций сохраняется. Проблему обеспечения безопасности населения и территорий невозможно решить путем увеличения расходов на ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций. По этой причине основными направлениями государственной политики в области предупреждения ЧС и обеспечения безопасности населения и территорий следует считать:

  • разработку и внедрение экономических механизмов стимулирования проведения предупредительных защитных мероприятий при абсолютной ответственности владельцев потенциально опасных объектов за их промышленную безопасность;
  • пересмотр и корректировку ряда нормативных актов в части увеличения запасов прочности сооружений, систем, оборудования и коммуникаций;
  • кардинальное обновление основных производственных фондов;
  • развитие и совершенствование систем мониторинга и сетей наблюдения и лабораторного контроля.

Требования к потенциально опасным производственным объектам, нарушение безопасного состояния которых может инициировать возникновение чрезвычайной ситуации техногенного характера, устанавливает Федеральный закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» от 21 июля 1997 года №116-ФЗ. Под безопасностью опасных производственных объектов понимается состояние защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий на опасных производственных объектах и последствий указанных аварий. Аварией в этом случае признается разрушение сооружений или технических средств, применяемых на опасных производственных объектах, неконтролируемый взрыв или выброс опасных веществ.

Рис. 2.
Российская система предупреждения и действий в чрезвычайных ситуациях

К категории опасных производственных объектов относят производства, на которых:

  • получаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются или уничтожаются взрывчатые, окисляющие, воспламеняющиеся, горючие или токсичные вещества;
  • используется оборудование, работающее под давлением более 0,7 Мпа или при температуре нагрева воды более 115°С;
  • используются стационарно установленные грузоподъемные машины, эскалаторы, канатные дороги, фаникулеры;
  • получают расплавы черных и цветных металлов и сплавы на их основе;
  • ведутся горные работы, работы по обогащению полезных ископаемых, а также работы в подземных условиях.

Опасные производственные объекты подлежат регистрации в государственном реестре в порядке, установленном Правительством РФ, в частности Постановлением «О декларации безопасности промышленного объекта Российской Федерации» от 01 июля 1995 года №675.

Обязательным условием принятия решения о начале строительства, расширения, реконструкции, технического перевооружения, консервации или ликвидации опасного производственного объекта является положительное заключение экспертизы промышленной безопасности проектной документации, утвержденное федеральным органом исполнительной власти, специально уполномоченным в области промышленной безопасности, или его территориальным органом. Технические устройства, в том числе иностранного производства, применяемые на опасном производственном объекте, подлежат сертификации на соответствие требованиям промышленной безопасности в порядке, установленным законодательством РФ.

Организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана: иметь лицензию на право эксплуатации объекта, комплектовать штаты обслуживающего персонала подготовленными и аттестованными работниками, организовывать и осуществлять производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности, обеспечивать проведение экспертизы промышленной безопасности зданий, освидетельствование технических устройств и сооружения, осуществлять мероприятия по локализации и ликвидации последствий аварий, разрабатывать декларацию промышленной безопасности.

В целях обеспечения готовности к действиям по локализации чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана:

  • планировать и осуществлять мероприятия по локализации и ликвидации последствий аварий на опасном производственном объекте;
  • заключать с профессиональными аварийно-спасательными службами или с профессиональными аварийно-спасательными формированиями договоры на обслуживание, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, создавать собственные профессиональные аварийно-спасательные службы или формирования, а также нештатные аварийно-спасательные формирования из числа собственных работников;
  • иметь резервы финансовых средств и материальных ресурсов для локализации и ликвидации последствий аварий в соответствии с законодательством Российской Федерации;
  • обучать персонал действиям в случае возникновения аварии или инцидента на опасном производственном объекте;
  • создавать системы наблюдения, оповещения, связи и поддержки действий в случае аварии и поддерживать указанные системы в пригодном к использованию состоянии.

Организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана страховать ответственность за причинение вреда жизни или имуществу других лиц и окружающей природной среде в случае возникновения аварии на опасном производственном объекте.

В целях обеспечения контроля за соблюдением мер безопасности, оценки достаточности и эффективности мероприятий по предупреждению и ликвидации последствий аварий на опасном производственном объекте Положение «О декларации безопасности промышленного объекта Российской Федерации» требует обязательного декларирования безопасности опасного производственного объекта. Декларация является документом, определяющим возможный характер и масштабы чрезвычайных ситуаций на промышленном объекте и мероприятия по их предупреждению и ликвидации последствий. Она должна характеризовать безопасность объекта на этапах ввода в эксплуатацию, эксплуатации и вывода из эксплуатации. Декларация разрабатывается предприятием, организацией, учреждением независимо от их организационно-правовой формы для проектируемых и действующих промышленных объектов. Утвержденная руководителем организации, в состав которой входит опасный производственный объект, декларация представляется в МЧС РФ, Федеральный горный и промышленный надзор России и орган местного самоуправления, на территории которого находится декларируемый промышленный объект. Экспертизу декларации организует МЧС РФ.

Одним из регулярных видов чрезвычайных ситуаций, возникающих на территории Российской Федерации и сопровождающихся тяжелыми последствиями, являются весенние паводки и наводнения. Последствия таких ЧС природного характера усугубляются в случаях повреждений и прорывов гидротехнических сооружений. Порядок осуществления деятельности по обеспечению безопасности при проектировании, строительстве, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, реконструкции, восстановлении, консервации и ликвидации гидротехнических сооружений устанавливает Федеральный закон Российской Федерации «О безопасности гидротехнических сооружений» от 21 июля 1997 года №117-ФЗ. Закон устанавливает также обязанности органов государственной власти, собственников гидротехнических сооружений и эксплуатирующих организаций по обеспечению безопасности гидротехнических сооружений, повреждения которых могут привести к возникновению чрезвычайных ситуаций.

Порядок создания и использования резервов материальных ресурсов для ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера устанавливает Постановление Правительства РФ «О порядке создания и использования резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 10 ноября 1996 года №1340. Для этих целей создаются резервы Правительства РФ, Федеральных органов исполнительной власти, резервы материальных ресурсов субъектов РФ, местные резервы материальных ресурсов и резервы материальных ресурсов организаций, предприятий и учреждений. Объем резервов материальных ресурсов устанавливается исходя из прогнозируемых видов и масштабов чрезвычайных ситуаций, предполагаемого объема работ по ликвидации их последствий.

В заключение следует отметить, что в Российской Федерации действует эффективная система предупреждения и действий в чрезвычайных ситуациях, что, однако, не исключает вероятности возрастания общего количества аварий, стихийных бедствий и катастроф, особенно техногенного характера, в связи с неуправляемым процессом повального физического старения основных производственных фондов опасных производственных объектов.


Литература

1. Орлов А.И., Федосеев В.Н. Проблемы управления экологической безопасностью//Менеджмент в России и за рубежом. — 2000. — №6. — С. 78—86.

2. Козьяков А.Ф., Федосеев В.Н. Управление промышленной безопасностью//Менеджмент в России и за рубежом. — 2001. — №3. — С. 85—90.


Сноски

1 МРОТ — минимальный размер оплаты труда