Библиотека управления

Построение современной системы государственного финансового контроля в свете необходимости укрепления Российской государственности

Бурцев В.В.

Оглавление журнала


ХАРАКТЕРИСТИКА СОВРЕМЕННОЙ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ

Государственный финансовый контроль (ГФК) — это установленная законодательством деятельность органов государственной власти и управления всех уровней по выявлению, предупреждению и пресечению:

  1. ошибок и злоупотреблений в управлении государственными денежными и материальными ресурсами (капиталами), используемыми в хозяйственной деятельности и отчуждаемыми нематериальными объектами государственной собственности, а также государственными имущественными правами, влекущих прямой или косвенный финансовый и/ или материальный ущерб государству;
  2. несоблюдения финансово-хозяйственного, в том числе бюджетного, законодательства;
  3. недостатков в организации систем управления (в том числе внутреннего контроля) финансово-хозяйственной деятельностью государственных организаций (в том числе бюджетных учреждений) и их объединений, организаций с государственным участием или особо связанных с деятельностью государства;
  4. угроз финансовой безопасности государства.

В общем и целом цель ГФК — обеспечение соблюдения принципов законности, целесообразности и эффективности распорядительных и исполнительных действий по:

  1. управлению (включая стадии планирования, формирования, распределения и использования) государственными финансовыми и материальными (материальными продуктами человеческой деятельности, природными видами собственности) ресурсами, нематериальными объектами государственной собственности и государственными имущественными правами (там, где такое управление опосредствуется финансовыми, т.е. денежными, отношениями — например, образование финансовых ресурсов в процессе распоряжения материальными и нематериальными объектами, имущественными правами);
  2. обеспечению их сохранности и приумножения для выполнения функций государства, а также созданию всех условий для этого;
  3. обеспечению законности и оптимальности (в свете государственной политики) функционирования различных звеньев финансово-хозяйственной системы государства;
  4. обеспечению финансовой безопасности государства.

Достижение цели ГФК обеспечивается реализацией следующих основных задач:

  • контроль за законностью, целесообразностью, полнотой, своевременностью и целевым назначением направления и использования государственных финансовых ресурсов (в том числе бюджетных дотаций, кредитов, ссуд, субсидий, субвенций и т.д.);
  • контроль за законностью и целесообразностью предоставления государственных финансовых и имущественных гарантий (поручительств), выдаваемых в качестве обеспечения сделок;
  • вскрытие резервов в формировании государственных финансовых ресурсов, выработка предложений по сокращению нерациональных расходов, снижению бюджетного дефицита, дефицита платежного баланса;
  • контроль за сохранностью, правильностью хранения и обслуживания, за законностью и правильностью пользования, целесообразностью (рациональностью) и эффективностью распоряжения материальными ценностями (ресурсами) государства (например, за законностью и целесообразностью сдачи в аренду зданий и помещений; за эффективностью использования топливно-энергетических ресурсов; за сохранностью, законностью и рациональностью использования материальных ценностей мобилизационного резерва и т.д.);
  • контроль за законностью, целесообразностью и эффективностью использования и распоряжения государственными имущественными правами (правами собственности на акции предприятий и т.д.);
  • оценка эффективности организации и проведения преобразования форм собственности (в частности, приватизации);
  • контроль за законностью, правильностью и эффективностью распоряжения нематериальными объектами государственной собственности (влекущего образование финансовых ресурсов);
  • контроль за состоянием и использованием государственных запасов и резервов;
  • контроль за выполнением плановых заданий по предоставлению государственных услуг и соблюдением нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг;
  • контроль за обеспечением финансовой безопасности государства (в ходе бюджетного процесса и др.). В этом плане, например, проводится оценка обоснованности финансируемых государством программ и проектов, проводится анализ заключенных договоров по предоставлению бюджетных инвестиций с точки зрения обеспечения государственных интересов, осуществляется оценка законности и обоснованности (в плане влияния на финансовую безопасность) принимаемых государственными органами решений в рамках финансово-экономической политики (например, оценивается: ценовая политика, налоговая политика, политика в отношении валютного курса рубля, решения по проведению денежной эмиссии, изменению учетной ставки или нормативов обязательных резервов коммерческих банков, пополнению золотовалютных резервов органов денежно-кредитного регулирования, индексации заработной платы и пенсий, выпуску государственных ценных бумаг, приватизации государственных предприятий, определенные приоритеты в формировании структуры экономики и т.д.), осуществляется проверка качества представляемой для принятия данных решений информации, осуществляется оценка обоснованности размеров государственного долга, бюджетного дефицита, дефицита платежного баланса и т.д. Следует также добавить, что органы ГФК должны заниматься самой постановкой проблемы и разработкой концепции обеспечения финансовой безопасности Российской Федерации;
  • контроль за законностью и правильностью квотирования и соблюдения экспортных квот (квот на экспорт сырья и т.д.);
  • контроль за обеспечением конкурентных условий во всех сегментах внутреннего рынка (конкурентной среды);
  • оценка макроэкономической ситуации в стране или регионе и перспектив экономического роста (для подготовки заключения по проектам бюджетов);
  • контроль за обеспечением оптимизации цен в высокомонополизированных отраслях экономики и торговли;
  • контроль за законностью и правильностью предоставления и использования налоговых, таможенных и иных финансовых льгот и преимуществ субъектам хозяйствования;
  • контроль за обращением государственных средств в кредитной системе (включая расчетно-кассовое обслуживание, депозиты, размещение ценных бумаг, кредитование через банки или банками под гарантии органов исполнительной власти и т.д.);
  • контроль за организацией денежного обращения в целом;
  • контроль за полнотой и своевременностью исполнения банковской системой соответствующих операций по перечислению бюджетных средств (исполнением платежных документов на перечисление и зачисление средств и т.д.);
  • проверка соблюдения главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств условий выделения, распределения, получения, использования и возврата (при условии) государственных средств (ассигнований);
  • контроль за правильным (законным) и экономически обоснованным распределением всех видов платежей и ассигнований утвержденного бюджета (осуществляемым по бюджетной росписи доходов и расходов, а также по кассовым планам исполнения бюджета), правильностью и обоснованностью расчетов сметных назначений;
  • контроль за полнотой, своевременностью, структурным соответствием и целевым назначением исполнения доходных и расходных статей федерального и территориальных бюджетов и смет внебюджетных фондов; проверка правильности учета исполнения бюджетов (смет), а также полноты, точности и достоверности соответствующей отчетности;
  • выявление резервов роста доходов государственного бюджета, подготовка предложений по устранению отклонений и совершенствованию бюджетного процесса в целом;
  • контроль за целесообразностью привлечения государством, целевым направлением и эффективностью использования внешних и внутренних займов (финансовых и материальных средств, привлекаемых государством из внешних, или иностранных (иностранных государств, их физических и юридических лиц, международных организаций, межгосударственных образований), и внутренних источников);
  • контроль за состоянием, обслуживанием и погашением государственного внешнего и внутреннего долга (оптимальностью системы управления долгом);
  • контроль за своевременностью и полнотой расчетов по исполненным государственным заказам;
  • контроль за своевременностью, полнотой и порядком погашения иностранными государствами, их юридическими лицами, международными организациями и межгосударственными образованиями своих задолженностей перед Российской Федерацией;
  • финансовая экспертиза проектов международных договоров Российской Федерации, нормативно-правовых актов и иных документов, затрагивающих государственные финансы (например, оценка проекта закона «О федеральном бюджете на ... год» и сопутствующих ему документов, т.е. различных прогнозов социально-экономического развития, основных направлений бюджетной, денежно-кредитной, налоговой и иной финансовой политики и т.д.), прямо либо косвенно влияющих на формирование, объем и исполнение всех уровней бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов (включая внебюджетные фонды субъектов РФ — социальные, целевые, отраслевые и т.д.);
  • оценка финансового состояния и эффективности систем управления и контроля (в аспекте влияния на образование и использование финансовых ресурсов) в бюджетных (государственных) учреждениях, государственных унитарных предприятиях, организациях с государственным участием или особо связанных с деятельностью государства (использующих в своей деятельности госсобственность, выполняющих государственные заказы и задачи, в отношении которых предоставлены государственные гарантии, поручительства и прочие обеспечения, использующих предоставленные государством финансовые и материальные средства, имеющих предоставленные органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества и т.д.), определение источников роста их стоимости. Разработка вариантов оптимизации систем управления и выявление резервов повышения эффективности деятельности вышеуказанных субъектов хозяйствования (например: механизмов предотвращения нерациональных и необоснованных затрат, снижения себестоимости и т.д.);
  • контроль деятельности органов государственной власти и управления (и их должностных лиц), на которых в соответствии с законодательством возложены функции по разработке и реализации государственной финансовой политики;
  • контроль хозяйствующих субъектов (физических и юридических лиц), организаций любых организационно-правовых форм, форм собственности и видов деятельности (а также их работников) на предмет соблюдения ими финансово-хозяйственного законодательства (нормативно-правовых актов) и правовых актов индивидуального характера (приказов, распоряжений и т.п.) в своей деятельности (здесь очень много аспектов, например, контроль за исполнением смет на содержание бюджетных организаций (по объемам и целевым направлениям ассигнований); контроль за правильностью определения (расчета) стоимостных показателей деятельности (выручки от реализации, себестоимости, цен и тарифов и т.д.); контроль за законностью операций с денежными средствами и ценными бумагами, расчетных и кредитных операций; контроль за полнотой оприходования продукции, достоверностью объемов выполненных работ и оказанных услуг; контроль за правильностью ведения бухгалтерского учета (эффективностью систем бухгалтерского учета и внутреннего контроля); контроль за достоверностью и полнотой финансовой отчетности; контроль за соблюдением установленного порядка при экспортно-импортных и валютных операциях, в платежно-расчетных отношениях и т.д.); установление полноты, своевременности и соответствия определенному порядку расчетов субъектов хозяйствования с бюджетом и внебюд- жетными фондами (в том числе по налогам, сборам, средствам от управления государственной собственностью, включая поступившим от приватизации, продажи, сдачи в аренду и наем, от управления принадлежащими государству паями и пакетами акций предприятий различного профиля и т.д. и иным бюджетным доходам; по оплате за предоставление государством прав пользователя своими правами собственности — лицензирование, сертификация, конкурсная передача прав с помощью тендеров, аукционов на производство определенных видов продукции и т.д.; по средствам, выданным на возвратной основе, включая проценты; и др.), включая оценку реальной и потенциальной задолженности и возможностей погашения этой задолженности (вскрытие краткосрочных и долгосрочных резервов снижения задолженности, оценку последствий их использования субъектом хозяйствования) и т.д.

В целом эти основные задачи и должны реализовываться субъектами ГФК в соответствии с их компетенцией.

Очевидно, что данные задачи представлены в весьма агрегированном виде, т.е. их можно детализировать или конкретизировать при их распределении между исполнителями — субъектами ГФК. Например, контроль в отношении обычной секторальной (региональной, отраслевой, научной и т.п.) целевой государственной программы в общем и целом, кроме определения ее законности, целесообразности и эффективности на стадии принятия решений, включает в основном следующие важнейшие аспекты:

  1. контроль государственных заказчиков (включая координатора программы), осуществляемый как ими (как субъектами контроля), так и в отношении их самих (как объектов контроля со стороны органов внешнего контроля). Например, следующие аспекты их деятельности (как объектов контроля) могут быть подвержены внешнему контролю: проведение конкурсов, определяющих основных исполнителей программы, распределение выделяемых на программу из государственного бюджета средств среди организаций, выигравших конкурс, контроль (внутренний) за целевым их использованием и ходом работ по выполнению договоров (в рамках реализации программы);
  2. контроль органов исполнительной власти субъектов РФ и местных органов власти (проводимый аналогично как ими, так и в отношении их самих), распределяющих ежегодно выделяемые средства соответствующих бюджетов и осуществляющих контроль за их целевым использованием;
  3. контроль исполнителей программных мероприятий (проводимый аналогично как ими, так и в отношении их самих), использующих выделенные средства (по всем источникам финансирования) в соответствии с поставленными целями;
  4. контроль органов текущего управления государственной программой (например, дирекции программы, ее региональных отделений и т.д.).

Естественно, приведенный в качестве примера перечень аспектов контроля государственных программ далеко не полный.

Весьма важный вопрос теории ГФК — параметры его объектов, т.е. нормы их состояния или функционирования. По нашему мнению, основные параметры объектов ГФК следующие: законность, целесообразность, эффективность, оптимальность организационной структуры.

При этом указанные параметры выступают своеобразными агрегатами многочисленных, но менее важных требований (например, такие параметры, как рациональность, обоснованность, полнота, точность, своевременность и т.д. так или иначе в конечном счете включены в вышеприведенные). Так, при проверке выделения финансовых средств получателям, осуществления денежных переводов и т.д. устанавливается соблюдение и полноты, и точности, и своевременности, и иных моментов, установленных законодательством. В конечном итоге проверка соблюдения законов и других нормативно-правовых актов финансово-хозяйственного характера позволяет поддерживать устойчивость бюджетных процессов и стабильность государственного финансового устройства, вовремя вскрывать отклонения от заданных нормотворческими органами правил и процедур, а также вносить в них необходимую коррекцию (в плане оптимизации их самих). Целесообразность — категория, охватывающая не только целевое расходование государственных средств и использование приобретенного за счет этих средств имущества, но и соответствие деятельности намеченным целям, программам, приоритетам и т.д. Также с точки зрения эффективности проверяется не только экономное и оптимальное управление и использование государственных финансовых средств и иной собственности, предотвращение растрат и бесхозяйственности, но и возможность выполнения различного рода государственных программ, проведения различного рода государственных (или с участием государства) мероприятий с наименьшими затратами и наибольшим эффектом. И последнее из основных направлений — оптимизация организационной структуры управления государственными финансами и иной собственностью. Здесь оценивается и структура аппарата, и численность, и распределение обязанностей между ответственными работниками государственных органов и их взаимодействие, анализируются процедуры, стиль и методы работы органов исполнительной власти на предмет способности принимать адекватные решения финансового характера, коммуникации, регламенты и структуры информационных потоков и т.д. Причем эта область ГФК тесно связана с административным контролем (в общем виде — контролем исполнения). Следует отметить, что оптимальность организационной структуры непосредственно влияет (можно сказать, является началом) как на целесообразность, так и на эффективность финансового управления (впрочем, как и в любой организации), но в силу своей специфичности эта область выделена в самостоятельное направление контроля.

В России ГФК осуществляется в установленном порядке (тем или иным образом) всеми органами государственной власти и управления в соответствии с их компетенцией. Но основная роль при этом все же отведена регламентированной законодательством деятельности специальных государственных контрольных органов. Такие органы целесообразно разграничивать в соответствии с их компетенцией (см. рис 1). В данном аспекте можно различать:

  1. Органы ГФК общей компетенции. Они осуществляют контроль в отношении достаточно широкого круга объектов и вопросов согласно сферам своей деятельности. Такими органами, в частности, являются: Счетная палата РФ, счетные (контрольно-счетные) палаты субъектов РФ, Департамент государственного финансового контроля и аудита Минфина России, территориальные КРУ Минфина России, Главное контрольное управление Президента РФ (а также региональные отделения указанных органов), созданные при администрациях (правительствах) субъектов РФ, органы ГФК, осуществляющие отдельные функции финансового контроля, подразделения парламента РФ и законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ (например, бюджетно-финансовые комиссии, комитеты, рабочие группы, созданные для проработки тех или иных вопросов, связанных с государственными финансами) и др.
  2. Органы ГФК отраслевой компетенции. Они осуществляют контроль в конкретных отраслях (в некотором смысле термин «отраслевой контроль» синонимичен термину «ведомственный контроль»). В большинстве своем — это органы ГФК в составе федеральных и республиканских министерств, ведомств и иных органов государственной власти и управления, осуществляющие ГФК в определенных отраслях или видах деятельности (например: Департамент страхового надзора Минфина России, Департамент инспектирования кредитных организаций Банка России и др.).
  3. Органы ГФК межотраслевой компетенции. Они контролируют определенные сферы финансово-хозяйственной деятельности объектов контроля вне зависимости от их отраслевой принадлежности (например: МНС России, ФСНП России, органы Федерального казначейства России, ГТК России, иные государственные комитеты и комиссии и др.).
  4. Органы ГФК специальной компетенции. В принципе они также осуществляют контроль вне зависимости от отраслевой принадлежности объектов контроля, но их контроль ограничен достаточно узкими вопросами, т.е. их контроль носит достаточно узконаправленный характер (например, Минимущество России, ФКЦБ России, ВЭК России, МАП России, ФСФО России, ФЦПФ России и др.).

Следует отметить, что в современных условиях ГФК можно охарактеризовать как довольно сложную систему, состоящую из следующих элементов:

  • организационные структуры (включая их звенья — центры ответственности (ЦО), статус и порядок взаимосвязей последних);
  • методологическая основа (определения понятий, цели, задачи, принципы, требования, виды ГФК и т.д.);
  • нормативно-правовая база, методическое обеспечение;
  • научно-исследовательская и учебная базы, кадровое обеспечение;
  • материально-техническое и финансовое обеспечение (в том числе финансовые ресурсы, соответствующие условиям работы, техника, помещения);
  • информационно-коммуникационная инфраструктура (информационное обеспечение, система коммуникаций).

Рис. 1. Классификация органов ГФК в зависимости от характера их компетенции

Все взаимосвязи элементов системы ГФК наглядно представлены на рис. 2.

Рис. 2. Принципиальная схема системы государственного финансового контроля во взаимосвязи ее элементов

НЕДОСТАТКИ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ И ПУТИ ЕЕ РАЗВИТИЯ

В результате реформ, разрушив вертикали тоталитарного контроля, Россия оказалась в ситуации, когда нет адекватной общегосударственной контрольной системы, ориентированной на новые демократические задачи. Следует признать, что существующая в стране система ГФК в полной мере не выполняет своего назначения и нуждается в серьезной реструктуризации. Примеров нецелевого использования и невозврата государственных средств, нерационального управления ими, иных финансово-хозяйственных нарушений множество. Факты таких нарушений приводятся в опубликованных в печати отчетах контрольных органов.

Не так давно Главное контрольное управление Президента Российской Федерации провело проверку деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по оздоровлению государственных финансов за счет укрепления финансовой и бюджетной дисциплины. В ходе проверки установлено, что федеральные министерства и ведомства, их территориальные органы, а также органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации не в полном объеме реализовывали задачи, поставленные в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «Россия на рубеже эпох». При этом основные недостатки финансово-контрольной работы этих органов можно обобщить в следующих пунктах:

  • МНС России, Минфин России, ГТК России и их территориальные органы, органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления не принимают должных мер по исполнению доходной части бюджета (не принимают исчерпывающих мер по сбору налогов и сборов (в результате чего растет дотационность региональных и местных бюджетов), неправомерно устанавливают различные льготы и освобождения от уплаты таможенных платежей, не принимают должные меры по ликвидации растущей задолженности перед бюджетом);
  • Минфину России не удалось сформировать единую систему органов федерального казначейства с ведением счетов по учету доходов и средств федерального бюджета в Банке России;
  • не выполняются требования соответствующих нормативных актов об обслуживании органов федерального казначейства в учреждениях Банка России;
  • органы исполнительной власти субъектов РФ, Госкомсевер России и Минфин России не осуществляли должный контроль за эффективным расходованием средств государственной финансовой поддержки;
  • в ряде регионов в нарушение указов Президента РФ имеет место практика исполнения бюджетов на основе использования денежных суррогатов, бартерных операций и применения зачетных схем (при этом допускаются нарушения самими налоговыми органами);
  • работа по мобилизации налоговых платежей и сборов «живыми» деньгами проводится неудовлетворительно;
  • федеральные органы исполнительной власти и органы власти субъектов РФ не добились увеличения доходов от производства алкогольной продукции;
  • не выполнены в полном объеме бюджетные задания по увеличению доходов от имущества, находящегося в государственной собственности;
  • ГТК России, ВЭК России и Банк России не полностью реализуют возможности увеличения доходной части федерального бюджета за счет возврата валютной выручки;
  • нерационально и необоснованно расходуются иностранные займы, полученные под гарантии Правительства РФ;
  • в ряде субъектов РФ, несмотря на сложное социально-экономическое положение, допускается нецелевое расходование финансовых ресурсов;
  • в нарушение указов Президента РФ органы исполнительной власти регионов оказывают финансовую поддержку хозяйствующим субъектам, имеющим бюджетную задолженность;
  • органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления зачастую принимают нормативные акты, не соответствующие общим федеральным принципам налогообложения в РФ.

Примеров неэффективности организации и функционирования органов ГФК можно привести множество. Все вышеописанные негативные моменты существующей системы ГФК (если исходить из того, что эта система как таковая вообще существует), а также усложнение социально-политических условий и хозяйственной жизни в России, расширение сфер деятельности хозяйствующих субъектов, тенденция к преобразованиям последних, увеличение информационных потоков — все это требует организации адекватной системы ГФК и, в первую очередь, на основе создания надежного правового «фундамента» реформирования существующей его структуры и преобразования методов действия. Считаем, что если и дальше не уделять должного внимания проблемам ГФК, то вряд ли можно ожидать, что реформы в нашем государстве пойдут в правильном направлении, предотвратив бесконтрольность, казнокрадство, беспорядочность экономических решений и нарушения законодательства во многих сферах хозяйствования.

Все вышесказанное свидетельствует о том, что для того, чтобы ГФК в России был действительно эффективным и соответствовал уровню развитых государств, необходимо проделать много важных и существенных преобразований.

Итак, основные пути организации и развития системы ГФК в России нам представляются в следующем:

  • формирование системной и завершенной нормативно-правовой базы (в том числе стандартизация ГФК);
  • реформирование организационных структур;
  • приведение методологической основы в соответствие с современными условиями;
  • формирование системы процедур контроля (методической базы);
  • создание целостных научно-исследовательской и учебной баз, формирование системы кадрового обеспечения;
  • организация адекватной информационно-коммуникационной инфраструктуры;
  • материально-техническое (включая социально-бытовое) и финансовое обеспечение функционирования контролирующих органов. В настоящей статье кратко осветим два первых направления в связи с их важностью для развития системы.

РАЗВИТИЕ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЙ БАЗЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ

В целом система нормативно-правовых актов ГФК (или его нормативно-правовая база) нам представляется 4-уровневой. Наглядно это показано на рис. 3. Как видно, в принципе можно говорить об отдельной подотрасли финансового права — контрольном праве, или праве ГФК (отрасль — финансовое право).

В принципе законодательство о ГФК основывается на соответствующих нормативно-правовых актах об органах ГФК, но данные акты, имеющие по сути локальный характер, формируют только саму возможность разработки некой интегративной правовой базы общей системы ГФК (объединяющую и справедливую для органов ГФК всех ветвей власти), обеспечивающей ее реформирование и развитие. Конечно, логичнее было бы сначала разработать общий нормативно-правовой документ, а после, на его основе, уже акты об отдельных контрольных структурах. Но так как создание отдельных контрольных органов в стране в основном происходило, можно сказать, стихийно, т.е. без четкой и глубоко продуманной концепции всей системы, то и начинать придется «от достигнутого». При этом, естественно, необходимо будет изменить структуры и назначения отдельных органов ГФК, а также создать дополнительные (изменив существующие и разработав новые соответствующие положения об органах).

Рис. 3. Предполагаемая система нормативно-правовых актов (нормативно-правовая база) ГФК

При формировании нормативной базы ГФК следует решить несколько важных задач, например, таких как:

  • определить терминологию и понятийный аппарат ГФК;
  • разработать методологию ГФК (цели, задачи, принципы и т.д.);
  • определить организационную структуру системы ГФК;
  • определить органы правового регулирования ГФК, их права и обязанности;
  • определить субъектов права ГФК;
  • определить предмет, отношения регулирования, цели и задачи системы нормативно-правовых актов (законодательства) ГФК;
  • определить основные источники права ГФК (нормативно-правовые акты) и уровни нормативно-правового регулирования;
  • определить порядок построения системы нормативно-правовых актов ГФК, ее структуру (части, разделы, подразделы и т.д., их расположение в определенной последовательности) и содержание;
  • разработать порядок систематизации нормативно-правовых актов ГФК;
  • обозначить основные направления взаимодействия правовых актов ГФК с актами иных подотраслей (сфер) финансового права, а также с другими отраслями права.

При этом система нормативно-правовых актов ГФК должна строиться при учете следующих основных требований:

  • нормативно-правовые акты ГФК не должны иметь противоречий (в том числе несоответствие в названиях, в терминологии и т.д.), не должны дублировать друг друга (то же самое относится и по отношению к правовым актам, регулирующим иные сферы государственного управления и финансов). Выполнение этого принципа в общем и целом должно быть обеспечено четкой концепцией и правилами построения системы правового регулирования ГФК;
  • должно быть четко определено то, какие конкретные вопросы ГФК рассматривает тот или иной уровень нормативного регулирования (см. рис. 3), как он взаимодействует с иными уровнями, какие виды нормативно-правовых актов входят в тот или иной уровень;
  • должна быть четко определена обязательность применения, порядок разработки и согласования нормативно-правовых актов ГФК.

Рассмотрим вопрос основополагающего правового акта, являющегося своего рода системообразующим звеном общей системы нормативно-правовых актов ГФК. В качестве такого системообразующего звена мы предлагаем Закон о системе государственного финансового контроля (далее Закон).

Принятие Закона по сути ознаменует собой начало формирования комплексной системы законодательных и нормативных актов ГФК в современных условиях построения развитого демократического правового государства. Принятие Закона как минимум обеспечит «уравнивание в правах» норм ГФК с нормами других отраслей права (например, финансового права), повысит статус норм ГФК, поставит правовые акты ГФК на одну ступень с иным законодательством (т.е. правовыми актами иных сфер государственного управления, которые изначально формировались на основе федеральных законов). Это обстоятельство имеет очень важное значение и при разрешении правовых коллизий, противоречий действующего законодательства, споров с участием органов ГФК (например, в отношении вынесенных ими решений по проверкам). Но следует особо подчеркнуть, что данный Закон, очерчивая в достаточной степени концептуально правовое пространство ГФК, должен в полной мере учитывать все экономические и социально-политические условия, сложившиеся в стране в настоящий момент, он должен полностью отвечать требованиям нынешнего этапа государственного строительства и проводимой политике в области финансово-экономической стабилизации в обществе.

Итак, представляется необходимой скорейшая разработка Закона, который положит правовое начало развитию отечественного ГФК, переходу его на качественно иной уровень, отвечающий потребностям современного государственного управления, установкам государственной политики. При этом основная цель Закона — установление нормативно-правовой основы (фундамента) функционирования, развития и совершенствования системы ГФК в Российской Федерации и ее субъектах, обеспечивающей сохранение и эффективное использование национальной собственности и рост благосостояния граждан. Какие же вопросы ждут своего решения и соответственно должны быть отражены в Законе? В табл. 1 представлена структура предполагаемого Закона. В Законе должны учитываться особенности финансового контроля как за федеральной собственностью (в том числе передаваемой субъектам РФ и муниципальным образованиям), так за собственностью субъектов РФ. В приложениях к данному Закону целесообразно привести «Перечень терминов и определений», где будут интерпретированы основные понятия ГФК (например, определение понятия «целевое использование государственных финансовых средств и материальной собственности» и т.д.). Кроме того, нормативно-правовая база ГФК (существующие акты, предлагаемый Закон и обеспечивающие его нормативные акты ГФК) должна будет своевременно корректироваться в соответствии с изменяющимися условиями и современным законодательством.

Таблица 1
Структура Закона о системе государственного финансового контроля

Основные главы Закона Освещаемые в отдельных статьях вопросы
Глава I. Общие положения Цели и задачи Закона, определения основных понятий (определение понятия ГФК, его отдельных видов и др.), сущность, значение, функции, цели и задачи, элементы системы ГФК
Глава II. Принципы ГФК видов ГФКПринципы, требования, критерии эффективности ГФК
Глава III. Классификация Виды ГФК в разрезе следующих его классификационных признаков: типы, формы (в том числе определения поня- тий ревизии, проверки и т.д.), методы (методические при- емы), субъекты, объекты, предметы, органы и т.д. (перечис- ление)
Глава IV. Финансово-бюджетный и финансово-хозяйственный государственный контроль Субъекты, объекты, предметы (их расширенное описание)
Глава V. Органы ГФК Органы ГФК (в том числе орган координации) федераль- ного и регионального уровня, их статус, правовые основы деятельности, порядок образования (создания), реоргани- зации и ликвидации, порядок их финансирования; сферы деятельности (направленность) основных органов ГФК, их структура, взаимоотношения, регламентация, образуемые ими объединения, права (полномочия), обязанности и ответственность (обобщенно); порядок назначения руково- дителей основных органов ГФК; основные моменты (параметры) взаимодействия с органами власти и управ- ления (в том числе с иными контролирующими и пра- воохранительными органами, органами государственной безопасности и т.д.), органами иных государств и между- народными организациями (в плане рабочих контактов), аудиторскими организациями, системами внутреннего (в том числе ведомственного) контроля хозяйствующих субъектов, общественными организациями и гражданами; права и обязанности организаций и должностных лиц по взаимоотношениям с органами ГФК (право обжалования выводов контролеров в соответствующих инстанциях, обязанность давать письменные отзывы на выводы конт- ролеров, предоставлять отчеты о принятых мерах по ус- транению нарушений, ответственность за невыполнение или ненадлежащее выполнение требований органов ГФК или их должностных лиц и др.)
Глава VI. Нормативно-правовое обеспечение ГФК Система нормативно-правовых актов, ее уровни, принципы формирования содержания и порядок утверждения актов разных уровней, характер обязательности выполнения и т.д.
Глава VII. Стандартизация ГФКСистема процедур ГФК, Кодекс профессиональной этики (здесь также должна быть отмечена обязательность раз- работки и принятия определенными органами ГФК внут- ренних документов, устанавливающих этические нормы и принципы профессиональной деятельности). Цель и за- дачи профессиональных стандартов и этических правил (правил поведения), порядок их разработки, введения в действие и обеспечения соблюдения, структурированное (по разделам и т.п.) перечисление стандартов и этичес- ких правил, организационные и методологические вопро- сы осуществления контроля. Требования к порядку прове- дения, периодичности, срокам контроля.
Глава VIII. Информационные системы ГФК Информационные системы, технологии передачи данных, коммуникации, техническое и прочее обеспечение и т.д.
Глава IX. Социально-правовые гарантии работников ГФК Социально-правовой статус, оплата труда, социальное обеспечение, обеспечение безопасности (охрана, оргме- роприятия, технические средства защиты), профессиональ- ная защищенность и т.д.
Глава X. Научно-исследовательская база ГФК НИИ, новейшие технологии ГФК, научная инфраструктура
Глава XI. Учебная база и кадры ГФК Учебные заведения, подготовка и переподготовка кадров, профессиональное развитие, самосовершенствование, обмен кадрами и т.д.
Иные возможные главы (статьи)1

ОРГАНИЗАЦИЯ СТРУКТУРЫ СИСТЕМЫ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ

Функционирующие в настоящее время в России органы ГФК инкорпорированы в систему государственной власти в соответствии с необходимостью соблюдения баланса полномочий ее ветвей. В то же время, как говорилось и обосновывалось выше, в настоящее время существует система ГФК, можно сказать, с большой натяжкой. И хотя деятельность отдельных органов ГФК (как парламентского, так и президентского, и правительственного контроля) в отрыве от общей картины контроля в стране и их, к сожалению, весьма незначительное, по крайней мере фактически, влияние на происходящие перестроечные процессы можно было бы оценивать положительно (ведь при любом раскладе хоть что-то все равно ими делается), в общем и целом они не представляют систему. Ни у кого не вызовет сомнений то, что система как таковая может функционировать слаженно, без каких бы то ни было коллизий, столкновений интересов только в случае четкого разграничения сфер деятельности и конкретных задач органов ГФК. К тому же количество органов должно быть адекватно целям и структуре системы. Как свидетельствует практика, многочисленные, но несистемно связанные государственные контролирующие органы оказывают незначительное влияние на состояние порядка и дисциплины в стране, что в целом подрывает саму суть, сам настрой социально-экономических преобразований. При этом ситуацию усугубляет отсутствие скоординированности в деятельности контрольных органов и слаженности в работе. Их функции пересекаются, ответственность размывается. Происходит явное и неявное дублирование и параллелизм и, как следствие этого, снижение действенности и нерациональное использование весьма ограниченных ресурсов. Серьезным препятствием для повышения роли государства в успешном осуществлении экономических реформ является в числе прочего и не совсем оптимальная, а точнее говоря, громоздкая структура ГФК, обусловливающая разобщенный и недостаточный контроль за поступлением, расходованием и сохранностью государственных средств. Эффективность ГФК в таких условиях трудно достижима, что способствует расширению криминальных проявлений во всех сферах экономики, росту дефицита бюджета, государственного долга, стало серьезным препятствием на пути экономической стабилизации и оздоровления финансовой системы. Иными словами, успех реформирования ГФК, действенность его системы напрямую зависят от успешного решения организационно-структурных вопросов. Проанализируем основные вопросы предлагаемой нами структуры системы органов ГФК. Следует отметить, что данные вопросы мы рассматриваем как вопросы организационного обеспечения формирования эффективной системы ГФК.

В принципе формирование структуры системы органов ГФК является весьма сложным процессом, требующим решения ряда аналитических и организационно-технических задач. Упрощенно формирование данной структуры можно разбить на несколько этапов, а именно: 1) выявление и четкое определение круга вопросов, для решения которых формируется система органов ГФК, определение цели ее создания в соответствии с политикой государства; 2) определение основных задач, необходимых для достижения поставленной цели ГФК; 3) объединение однотипных задач в группы и формирование на их основе структурных единиц (звеньев) системы, специализированных на выполнении этих задач (при этом должен быть учтен принцип разделения властей, функции и роль каждой ветви власти в контроле); 4) разработка схем взаимоотношений, определение целей, задач, функций, прав и ответственности для каждой структурной единицы (органа ГФК), документальное закрепление всего этого в соответствующих нормативно-правовых актах; 5) соединение вышеуказанных структурных единиц в единое целое — систему органов ГФК, определение оргстатуса каждого органа ГФК в их системе и в общей системе государственных органов, определение механизма координации разрозненных усилий органов ГФК (регулирующего органа), разработка и документальное закрепление специального правового акта о системе органов ГФК; 6) интеграция системы органов ГФК с другими звеньями системы управления государством; 7) разработка важных вопросов деятельности органов ГФК, мониторинг и совершенствование структуры и т.д.; 8) разработка и реализация иных вопросов формирования и развития системы ГФК.

Решение таких вопросов, как место того или иного органа ГФК в оргструктуре их системы, его функциональная направленность, структура, численность и характеристики кадрового состава, материально-техническое, финансовое, информационное и иное обеспечение органа, особенности структуры взаимоотношений и порядка функциональной и административной подчиненности внутри органа (в том числе при наличии у него децентрализованных отделений), а также особенности структуры взаимоотношений органа с другими оргзвеньями ГФК, зависит от многих факторов, например, от цели и задач создания органа, государственного устройства, принципов государственного управления, развития государственных систем и т.д.

Структура и иерархический ранг органов ГФК, определение их места в общей системе во многом определяются тем, насколько верна позиция руководства страны по отношению к государственному контролю, т.е. насколько правильно понимает руководство роль ГФК в управлении государством. Они также формируются по мере организационного развития государственного управления, накопления финансового, кадрового, интеллектуального потенциала государства.

Мы описали несколько упрощенную процедуру формирования организационного обеспечения системы ГФК, применимую лишь в идеальных или начальных условиях организации государства (или разработки концепции нового государства). Естественно, в существующих условиях необходимо исходить из уже существующей системы, предпринять попытку ее реформирования и совершенствования.

Организационно-структурная основа системы ГФК нам представляется двухуровневой: 1-й уровень — «ядро» структуры — включает органы ГФК (локальные ЦО) и координирующий их орган (координационный ЦО), а также иные, непосредственно связанные с ними организации; 2-й уровень — «периферия» структуры — все иные государственные органы и их аппараты, законодательно наделенные контрольными функциями как составной частью своих непосредственных управленческих обязанностей. Принципиальная схема рекомендуемой нами оргструктуры системы органов ГФК наглядно представлена на рис. 42. С позиции системного подхода показана взаимосвязь основных структурных элементов.

Как видно из настоящей статьи, рассмотренные в ней вопросы весьма актуальны, в целом же, они объединены в одну общую проблему создание в России системы ГФК, по крайней мере, не уступающей по своему уровню соответствующим системам развитых государств. Эту проблему сейчас нужно решать всем специалистам в данной области: государственным финансовым контролерам (аудиторам, инспекторам, ревизорам), научным работникам, преподавателям.

Рис. 3. Предполагаемая структура системы органов ГФК и ее взаимоотношений с органами негосударственного контроля (принципиальная схема)


Сноски

    1 Например, в Закон целесообразно включить: а) главу, посвященную вопросам ответственности за нецелевое и неэффективное использование государственных средств, б) главу, посвященную основным аспектам финансовой безопасности РФ (но при этом следует учесть, что финансовой (экономической) безопасности РФ, в силу ее особой важности в современных условиях, а также большого спектра входящих в тему финансовой безопасности вопросов, должен быть посвящен отдельный нормативно-правовой акт), и др. Конечно, должен быть освещен и порядок введения в действие Закона.

    2 Подробнее об этом см.: Бурцев В.В. Государственный финансовый контроль: методология и организация. — М.: Издательская компания ИВЦ «Маркетинг», 2000.