Библиотека управления

Что делать, если регионы взяли на себя слишком много «суверенитета»?

Савин В.А.

Управляемость в сфере внешнеэкономических связей в значительной степени зависит от четкого разграничения функций между Российским федеральным центром и 89 территориальными субъектами России. Речь в данном случае должна идти о непротиворечивости федерального и местного законодательства. Это прежде всего. И конечно, совершенно недопустимо, если противоречивые правовые акты приняты к практическому использованию. В этой связи исключительно важное значение имеет Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 года. Это постановление было вынесено по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Согласно Постановлению, проверке был подвергнут целый ряд законодательных положений Республики Алтай. В связи с этим автор статьи подробно останавливается на вопросах суверенитета и собственности Республики Алтай на природные ресурсы, находящиеся на ее территории. Само собой разумеется, что Постановление, принятое в отношении Республики Алтай, применимо и к другим субъектам Российской Федерации.

В Постановлении говорится, что суверенитет Российской Федерации как демократического федеративного правового государства, распространяющийся на всю ее территорию, закреплен Конституцией Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя (статья 4, часть I). Носителем суверенитета и единственным источником власти в России, согласно ее Конституции, является ее многонациональный народ (статья 3, часть I), который, сохраняя исторически сложившееся единство, исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов и возрождая суверенную государственность России, принял Конституцию Российской Федерации (преамбула).

Суверенитет, предполагающий по смыслу ряда статей Конституции верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти государства на его территории и независимость в международном общении (подчеркнем последнее обстоятельство, В.С.), представляет собой необходимый качественный признак Российской Федерации как государства, характеризующий ее конституционно-правовой статус.

Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти помимо многонационального народа России и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета помимо суверенитета Российской Федерации. Суверенитет Российской Федерации, в силу ее Конституции, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т.е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации.

Конституция РФ связывает суверенитет России, ее конституционно-правовой статус и полномочия, а также конституционно-правовой статус и полномочия республик, находящихся в составе России, не с их волеизъявлением в порядке договора, а с волеизъявлением многонационального российского народа — носителя и единственного источника власти в Российской Федерации, который, реализуя принцип равноправия и самоопределения народов, конституировал возрожденную суверенную государственность России как исторически сложившееся государственное единство в ее настоящем федеративном устройстве.

Содержащееся в Конституции РФ решение вопроса о суверенитете предопределяет характер федеративного устройства, исторически обусловленного тем, что субъекты Российской Федерации не обладают суверенитетом, который изначально принадлежит Российской Федерации в целом. Республики как субъекты Российской Федерации не имеют статуса суверенного государства и решить этот вопрос иначе в своих конституциях они не могут, а потому не вправе наделить себя свойствами суверенного государства, даже при условии, что их суверенитет признавался бы ограниченным.

Конституция Российской Федерации, определяя статус республик как субъектов РФ, исходит из относящегося к основам конституционного строя России, и, следовательно, к основам конституционного строя республик принципа равноправия всех субъектов Федерации, в том числе в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Признание же за республиками суверенитета, при том, что все другие субъекты РФ им не обладают, нарушило бы конституционное равноправие субъектов Федерации, сделало бы невозможным его осуществление в принципе, поскольку субъект Федерации, не обладающий суверенитетом, по своему статусу не может быть равноправным с суверенным государством.

Таким образом, использование в статье 5 (часть 2) Конституции РФ применительно к установленному ею федеративному устройству понятия «республика (государство)» не означает — в отличие от Федеративного договора от 31 марта 1992 года — признание государственного суверенитета этих субъектов Российской Федерации, а лишь отражает определенные особенности их конституционно-правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера.

Признание Конституцией РФ суверенитета только за Российской Федерацией воплощено также в конституционных принципах государственной целостности и единства системы государственной власти (статья 5, часть 3), верховенства Конституции РФ и федеральных законов, которые имеют прямое действие и применяются на всей территории России, включающей в себя территории ее субъектов. Отсутствие у субъектов РФ, в том числе у республик, суверенитета подтверждается и положениями статей 15 (часть 4) и 79 Конституции РФ, из которых вытекает, что только Российская Федерация вправе заключать международные договоры, приоритет которых признается в ее правовой системе, и только Российская Федерация как суверенное государство может передавать межгосударственным объединениям свои полномочия в соответствии с международным договором.

Исходя их этих конституционных принципов все правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, в том числе конституции республик, не должны противоречить Конституции России. Законы же и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу ныне действующей Конституции России, подлежат применению лишь в части, ей не противоречащей, что прямо предусмотрено пунктом 2 раздела второго «Заключительные и переходные положения». Пунктом 1 того же раздела закреплен также приоритет положений Конституции России перед положениями Федеративного договора — Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации, Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации, Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации.

Приоритет положений Конституции Российской Федерации имеет место при определении как статуса субъектов Федерации, так и предметов ведения и полномочий органов государственной власти РФ и органов государственной власти ее субъектов. Следовательно, содержащееся в статье II (часть 3) Конституции РФ положение о том, что разграничение предметов ведения и полномочий между государственными органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее субъектов осуществляется на основе Конституции РФ, Федеративного и иных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, предполагает, что все указанные договоры должны соответствовать Конституции России, и потому любое допускавшееся ими ограничение либо разделение суверенитета Российской Федерации исключается.

Как следует из преамбулы статьи 3 (части 3) и пункта 1 раздела второго «Заключительные и переходные положения» Конституции РФ, принятая всенародным голосованием Конституция как таковая является актом высшего непосредственного выражения власти многонационального народа в целом. Поэтому положения Федеративного договора, предусматривавшие суверенитет республик и позволявшие тем самым обосновывать ограничения суверенитета Российской Федерации, ее конституционно-правового статуса и полномочий, что нашло отражение в конституциях ряда республик, не могут действовать и не подлежат применению как противоречащие Конституции Российской Федерации.

Возвращаясь к законодательству Республики Алтай, Конституционный суд тщательно анализирует, какие именно положения этого законодательства находятся в противоречии с Конституцией Российской Федерации.

В связи с этим указывается, что статья 4 Конституции Республики Алтай (РА) устанавливает в качестве одной из основ конституционного строя Республики Алтай суверенитет, который характеризуется как естественное, необходимое и законное условие существования ее государственности. Это положение по существу воспроизводит статью 2 Декларации о государственном суверенитете Горно-Алтайской Автономной Советской Социалистической Республики, принятой Горно-Алтайским областным Советом народных депутатов 25 октября 1990 года, и конкретизируется, в частности, в статье 77, закрепляющей, что Республика Алтай образована как результат реализации указанной Декларации, и в статье 114, согласно которой Глава Республики Алтай, Председатель Правительства Республики Алтай выступает гарантом ее суверенитета, а также в других статьях Конституции этой республики.

Так, в соответствии с частью первой статьи 1, частью первой статьи 6 и частью первой статьи 20 Конституции РА носителем суверенитета и единственным источником государственной власти в Республике Алтай признается ее многонациональный народ. Утверждается, что Конституция РФ обладает высшей юридической силой на всей территории этой республики, а ее статус может быть изменен только по взаимному согласию Российской Федерации и Республики Алтай. Тем самым отрицается право многонационального народа России конституировать статус республик как субъектов Российской Федерации, которое вытекает из статей 3, 4, 5 и 66 (часть 1) Конституции Российской Федерации и не допускает изменения статуса республики ее Конституцией.

Статья 66 (часть 5) Конституции РФ предусматривает, что статус субъекта России может быть изменен по взаимному согласию России и ее субъекта в соответствии с федеральным конституционным законом. Однако из этого не следует, что статус не устанавливается самой Конституцией РФ: именно Конституция РФ является актом, определяющим такой статус, а любое соглашение РФ и ее субъекта, а также федеральный конституционный закон по своей юридической силе не могут быть выше Конституции Российской Федерации. Сказанное в данном абзаце вытекает из статей Конституции РФ, а именно: из статей 4 и 15, а также пункта 1 раздела второго «Заключительные и переходные положения».

Кроме того, статьей 162 Конституции РА закреплено, что государственные символы этой республики — герб, флаг, гимн выражают не только самобытность и традиции ее многонационального народа, но и суверенитет Республики Алтай. Данная норма, по существу, воспроизводит пункт Положения о Государственном гербе Республики Алтай (утверждено постановлением Верховного Совета Республики Алтай от 6 октября 1993 года), согласно которому герб является символом государственного суверенитета Республики Алтай.

В силу своего конституционного статуса республики, как и другие субъекты России, вправе самостоятельно устанавливать свои символы, выражающие исторические и иные ценности и традиции народов, проживающих на соответствующей территории, придавать им статус официальных отличительных атрибутов, определять порядок их официального использования. Указанные атрибуты призваны самоидентифицировать республику внутри России и по своему предназначению не могут служить иным целям.

Таким образом, провозглашение суверенитета Республики Алтай нельзя признать допустимым, поскольку тем самым ограничивались бы суверенитет Российской Федерации, верховенство Конституции РФ на всей территории России и создавалась бы возможность одностороннего изменения республикой установленных Конституцией РФ федеративного устройства, принципа равноправия республик с иными субъектами России, разграничения предметов ведения и полномочий между центром и регионами.

Второй очень важный вопрос касается земли и недр.

В соответствии со статьей 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в стране как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (часть 1); земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (часть 2). Согласно статье 36 Конституции РФ граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю (часть 1); владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (часть 2); условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (часть 3).

Из приведенных конституционных норм следует, что народам, проживающим на территории того или иного субъекта Российской Федерации, должны быть гарантированы охрана и использование земли и других природных ресурсов как основы их жизни и деятельности, т.е. как естественного богатства, ценности (достояния) всенародного значения. Однако это не может означать, что право собственности на природные ресурсы принадлежит субъектам Российской Федерации. Конституция Федерации не предопределяет обязательной передачи всех природных ресурсов в собственность субъектов России и не предоставляет им полномочий по разграничению собственности на эти ресурсы.

Конституция РФ относит вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, разграничение государственной собственности, природопользование, лесное законодательство к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. По предметам совместного ведения принимаются федеральные законы, на основе которых может также осуществляться разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. При этом законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, принятые по предметам совместного ведения, не могут противоречить соответствующим федеральным законам (статья 76, части 2 и 5).

Вопросы собственности на природные ресурсы, а точнее, на некоторые из них, уже исследовались Конституционным Судом РФ. В Постановлении от 9 января 1998 года по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации Конституционный Суд указал, что лесной фонд ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, необходимости обеспечения устойчивого развития и рационального использования этого природного ресурса в интересах России и ее субъектов представляет собой публичное достояние многонационального народа России; как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим. Осуществляемые же в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, как сфере совместного ведения, полномочия Российской Федерации и ее субъектов распределены Лесным кодексом РФ на основе положения соответствующих статей Конституции таким образом, чтобы при принятии необходимых решений обеспечивались учет и согласование интересов Российской Федерации и ее субъектов, в том числе по вопросам разграничения государственной собственности. Данная правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации и сегодня сохраняет свою силу.

Сходные правовые режимы установлены и в отношении других природных ресурсов Законом Российской Федерации от 21 февраля 1992 года «О недрах» (с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральными законами от 3 марта 1995 года, от 10 февраля 1999 года и от 2 января 2000 года) и Федеральным законом от 24 апреля 1995 года «О животном мире».

Следовательно, субъект Российской Федерации не вправе объявить своим достоянием (собственностью) природные ресурсы на своей территории и осуществлять такое регулирование отношений собственности на природные ресурсы, которое ограничивает их использование в интересах всех народов Российской Федерации, поскольку этим нарушается суверенитет Российской Федерации.

Данное заключение Конституционного Суда было вынесено по смыслу части первой статьи 16 во взаимосвязи с другими положениями данной статьи, а также со статьей 4 Конституции Республики Алтай. В упомянутых документах Республики все природные ресурсы (земля, недра, леса, растительный и животный мир, водные и другие природные ресурсы) на территории Республики Алтай объявлены достоянием (собственностью) именно этой республики, которая, провозглашая себя суверенным государством, полагает, что она вправе определять, находятся ли природные ресурсы в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности, основания и пределы права на которую, согласно части первой статьи 72 Конституции Республики Алтай, устанавливаются федеральными и республиканскими законами.

Таким образом, положением статьи 16 Конституции Республики Алтай устанавливается, что этой республике изначально принадлежит право собственности на все природные богатства на ее территории, а право на разграничение собственности в отношении природных ресурсов, в том числе их отнесение к федеральной собственности, и право на установление других, кроме государственной, форм собственности на них рассматриваются как производные от права Республики Алтай в качестве собственника.

Положение статьи 16 Конституции Республики Алтай по существу воспроизводит пункт 3 статьи III Федеративного договора — Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации, которым было предусмотрено, что земля и ее недра, воды, растительный и животный мир являются достоянием (собственностью) народов, проживающих на территории соответствующих республик, и что статус федеральных природных ресурсов определяется по взаимной договоренности федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти республик в составе Российской Федерации.

Между тем, с принятием Конституции РФ, указанные положения Федеративного договора и основанные на них соглашения могут применяться лишь с учетом требований Конституции Федерации, в том числе ее статей 4 (часть 2) и 15 (часть 1), а также части четвертой пункта 1 раздела второго «Заключительные и переходные положения», закрепляющих высшую юридическую силу Конституции РФ. Это означает, что право собственности на природные ресурсы, как и ее разграничение должны устанавливаться согласно соответствующих статей Конституции РФ, имеющих верховенство, высшую юридическую силу, прямое действие и применяющихся на всей территории России, а не на основе Федеративного договора, в котором данный вопрос решен по-иному.

Поэтому и положение части первой статьи 16 Конституции Республики Алтай, согласно которому земля, недра, леса, растительный и животный мир, водные и другие природные ресурсы являются достоянием (собственностью) Республики Алтай, как допускающее признание за Республикой Алтай права собственности на все природные ресурсы, находящиеся на ее территории, ограничивает суверенитет Российской Федерации и нарушает установленное Конституцией РФ разграничение предметов ведения и полномочий между центром и регионами.

Вместе с тем с Российской Федерации и ее субъектов не снимается вытекающая из статьи 9 Конституции РФ во взаимосвязи со статьями 71 и 72 обязанность по охране и обеспечению использования земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующих территориях.

Заседание Конституционного суда проходило под руководством его Председателя М.В. Баглая с участием высших руководителей Республики Алтай.

Согласно соответствующим статьям Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

Согласно Федеральному закону «О Конституционном Суде Российской Федерации» настоящее постановление подлежит незамедлительному опубликованию в соответствующих официальных органах печати.