Библиотека управления

К вопросу о стандартизации государственного финансового контроля

Бурцев В.В.

Государственный финансовый контроль (ГФК) — одна из важнейших функций государственного управления, которая направлена на вскрытие отклонений от принятых стандартов законности, целесообразности и эффективности управления финансовыми ресурсами и иной государственной собственностью, а при наличии таких отклонений — на своевременное принятие соответствующих корректирующих и превентивных мер. В России ГФК главным образом реализуется в регламентированной законодательством деятельности специальных государственных органов (Счетной палаты РФ, Главного контрольного управления Президента, Департамента государственного финансового контроля и аудита Минфина РФ, Главного управления федерального казначейства Минфина РФ, Министерства РФ по налогам и сборам, Федеральной службы налоговой полиции, Государственного таможенного комитета РФ, Федеральной службы России по валютному и экспортному контролю, различных департаментов банковского контроля Банка России, а также различных государственных органов, в пределах своих полномочий осуществляющих ведомственный финансовый контроль) по оценке государственных программ и аспектов бюджетного процесса, а также по надзору и проверке органов государственной власти, организаций и их объединений с целью соответствия целевому назначению, рациональности, полноты и своевременности направления и использования государственных финансовых ресурсов, вскрытия резервов в их формировании и расходовании, выявления отклонений от законности и эффективности финансово-хозяйственных операций и их отражения в отчетности, установления полноты и своевременности расчетов с государственным бюджетом и внебюджетными фондами, а также выявления резервов повышения эффективности деятельности и роста доходов государственного бюджета. От эффективности ГФК в конечном итоге зависит экономическое и, в неменьшей мере, политическое благополучие нации. В данной статье рассмотрен один из наиболее актуальных вопросов ГФК — его стандартизация.

В отечественной науке и практике нет единого понимания ГФК, нет его концепции. Дают о себе знать определенная “ведомственность” интересов, отсутствие комплексного подхода к изучению и решению тех или иных вопросов ГФК. Мнение о том, что “отсутствие единых методик, неких стандартов контрольной деятельности влечет за собой разобщенность, разнотолкование, разнодействие контрольных органов на всех уровнях” [3] нам представляется весьма убедительным. Естественно, каждый из органов ГФК должен иметь свои специфические цели и задачи. Но, как вполне резонно отмечается [6], проверки, ревизии, обследования целесообразно проводить, руководствуясь едиными методиками и программами. Кроме этого, изменившиеся и продолжающие динамично меняться в сторону усложнения условия хозяйствования, политическая и социально-экономическая обстановка, рост ее нестабильности требуют пересмотра старых типовых инструкций и методических указаний, регулирующих единообразно основные вопросы организации и проведения комплексных ревизий и тематических проверок. Все эти проблемы и должна, по нашему мнению, решить стандартизация ГФК.

Например, на рынке аудиторских услуг необходимость регламентации действий и взаимоотношений независимых аудиторов с проверяемыми находит выражение в издании правил (стандартов) аудиторской деятельности. Аудиторские стандарты имеются в большинстве стран (включая Россию), где развито аудиторское движение. По нашему мнению, стандарты необходимы не только для независимого аудита, но и для ГФК.

Стоит отметить, что системы ГФК таких развитых стран как США и Велико-британия предусматривают общепринятые стандарты осуществления государственного контроля. Эти стандарты похожи на те, которые используются в частном секторе (независимом аудите), но более детальны. Стандарты, а также процедуры их реализации разрабатываются высшими органами ГФК.

Так, Главная служба учета США (United States General Accounting Оffice) — в переводных источниках ее достаточно часто интерпретируют как Главное бюджетно-контрольное управление — разработала “Общепринятые государственные стандарты аудиторской деятельности”: стандарты для аудита государственных организаций, программ, деятельности и функций, которые обычно называют “Желтой книгой”[10]. Заметим, что Главная служба учета США не руководит, а направляет деятельность иных контрольных органов путем установления стандартов. В то же время, она может требовать от этих органов выполнения своих функций в соответствии с этими стандартами.

Комитетом по Аудиторским стандартам Международной организации высших контрольных органов [1] (INTOSAI) также разработаны стандарты государственного контроля, рекомендуемые к применению органами контроля разных стран в той мере, в какой они совместимы с законодательством этих стран. Эти стандарты будут способствовать реализации идеи унификации деятельности контрольных органов различных государств на базе сравнительного законодательства, что несомненно повысит возможности плодотворного международного сотрудничества. В принципе, эти стандарты будут являться критериями оценки результатов контроля.

Также необходимо упомянуть, что органы ГФК многих развитых стран (ФРГ, Канада, Великобритания и др.) выпускают различные пособия и руководства по контролю в общественном секторе, которые тоже, хотя и с долей условности, можно отнести к стандартам. Итак, рассмотрим основные особенности и необходимость комплексной и системной стандартизации отечественного ГФК*.

Необходимо отметить, что в настоящее время в некоторых органах ГФК разрабатываются внутренние регламентирующие документы, в том числе сборники методических и инструктивных документов по организационному и методическому обеспечению контрольных мероприятий по различным направлениям, внутренние стандарты контроля (в том числе по стадиям процедуры контроля), документы по контрольному делопроизводству, нормы поведения контролеров, методики оценки работы специалистов и т.д. Но между данными документами, разрабатываемыми и в разрезе разных органов ГФК, и в разрезе их подразделений, естественно, нет системной взаимосвязи, а, следовательно, нет и сопоставимости в работе и в ее оценке. Стандартизация на уровне отдельных органов — лишь частичное решение общего вопроса стандартизации. По нашему мнению, кроме внутренних регламентов, учитывающих специфику конкретных органов и их подразделений, необходима и система общих для всех контрольных органов и обязательных для выполнения стандартов.

При этом, для каждого органа ГФК должна будет определяться степень совместимости общих стандартов с его полномочиями (т.е. использовать эти стандарты орган будет в пределах своих задач и полномочий). Иными словами, каждый орган ГФК должен будет согласовать свою деятельность с общими стандартами. То же самое относится и к стандартам независимого аудита: если цели государственного контроля сходны с целями независимого аудита (целями независимого контроля в частном секторе), то государственными контролерами могут быть использованы аудиторские стандарты.

К примеру, в системе независимого аудита существуют как общие аудиторские стандарты (т.е. официально рекомендованные к применению всеми аудиторскими организациями и носящие либо обязательный, либо рекомендательный характер), регламентирующие аудиторскую деятельность вообще, так и внутрифирменные стандарты, разрабатываемые в целях регламентации деятельности конкретных аудиторских фирм.

Объектом стандартизации может быть все то, что имеет перспективу многократного применения, например государственное управление или же его отдельные функции. Стандартизация должна основываться на последних достижениях науки и практического опыта, определять наиболее прогрессивные и оптимальные решения задач ГФК, в то же время она не только будет определять уровень развития ГФК, но и стимулировать его прогресс. Стандартизация ГФК — это установление норм, правил и характеристик, справедливых для всех участников контрольной деятельности. В целом же стандартизация будет являться одним из проявлений организационно-распорядительных методов управления ГФК, одним из важнейших средств улучшения, снижения сложности его организации, осуществления государственной контрольной политики. Стандарт ГФК — это база, образец, эталон, повторяемость, стабильность, обеспечивающие понимание всеми органами ГФК своей деятельности и своего вклада в совместный результат. Например, многолетний опыт бухгалтерской, аудиторской деятельности доказал, что система стандартов обеспечивает высокий профессионализм бухгалтеров и аудиторов (независимых), сокращает сроки их обучения и адаптацию к практике. То же самое можно ожидать и в отношении деятельности государственных контролеров. В общем и целом, стандарты ГФК, являясь первоначалом, руководящим правилом и порядком деятельности государственных контролеров, основой целесообразности и эффективности функционирования органов ГФК, будут формулировать единые базовые требования к качеству и надежности ГФК и обеспечивать определенный уровень гарантии его результатов при их соблюдении.

В более же конкретном смысле стандартизация ГФК, по нашему мнению, позволит:

— координировать деятельность и более тесно взаимодействовать в плане организации, проведения и реализации материалов контроля (включая проведение совместных контрольных мероприятий, осуществление контроля на основе поручений по взаимной договоренности и т.д.) различным органам ГФК, согласовывать цели, задачи контроля, средства и методы их достижения и т.п. (в рамках координации);

— сопоставлять и в более широком плане использовать результаты работы разных органов ГФК;

— установить критерии для оценки деятельности органов ГФК;

— регламентировать выполнение функций ГФК по содержанию и времени, что, в свою очередь, должно уменьшить дублирование, непроизводительные затраты и потери времени в процедурах контроля;

— унифицировать методики вскрытия серьезных проблем (нарушений, злоупотреблений и иных отклонений) в рамках самых разных объектов ГФК;

— создать единую унифицированную информационную базу ГФК (в числе прочих условий для этого);

— использовать независимых аудиторов в контроле в государственном секторе.

Кроме этого, стандартизация ГФК будет способствовать внедрению наилучших технологий, достижений мировой науки и практики контроля. Стандарты обеспечат высокое качество, экономичность, эффективность и объективность контрольной деятельности. В то же время, “задача жесткой регламентации в сфере финансового контроля — сделать максимально возможное, чтобы снизить риск дорогостоящей ошибки” (4).

Необходимо также указать и то, что стандартизация будет являться весьма важным фактором системности органов ГФК, она создаст организационно-методологическую основу специализации и кооперирования органов ГФК, придаст их системе свойства самоорганизации. Система органов ГФК, обладая взаимосвязанными признаками целостности (стандартизация) и обособленности (для каждого органа свои задачи), будет иметь свойства, которыми не обладает ни один из органов, взятый в отдельности. Иными словами, базовые стандарты ГФК (а, следовательно, и общие программы базового контрольного образования) обусловят так называемый синергетический эффект (или эффект взаимосвязи) в системе ГФК, при котором суммарная отдача функционирования контрольных органов будет выше, чем сумма показателей отдачи каждого в отдельности, в силу унифицированности систем документации и терминологии, методической и информационной совместимости, единства измерений контрольных работ, а, следовательно, возможности усиления взаимодействия, результатом которого будет объединение усилий, взаимозаменяемость (при необходимости), а также экономия всех видов ресурсов (в том числе от совмещения банков информации).

Стандарты также позволят сопоставлять результаты работы разных контрольных органов, что даст возможность более объективных оценок (и обобщения последних) уровня качества не только их работы, но и работы (деятельности) подконтрольных структур.

В то же время, общепринятые (для всех органов) стандарты ГФК будут выполнять профессионально-интегративную функцию, т.е. объединяющую всех представителей профессии (и с полным правом можно судить о сообществе государственных контролеров), что будет являться для них институциональной (правовой) защитой в различного рода спорах с представителями подконтрольных органов. Иными словами, применение официально установленных общепринятых стандартов ГФК должно предохранить от столкновений или конфликтов интересов контролеров и контролируемых. Ведь не секрет, что представители контролируемых организаций и вышестоящих по отношению к ним органов зачастую воспринимают “в штыки” выводы государственных контролеров. Даже представители такого авторитетнейшего органа как Счетная палата Российской Федерации подвергаются необоснованным нападкам со стороны проверяемых. Например, аудитор В.С. Соколов [5] отмечает следующее: “...Нам до сих пор приходится испытывать мощное сопротивление в осуществлении своих контрольных функций... ...выработаны и аргументация против подходов и решений Счетной палаты, и обвинения в наш адрес: превышение полномочий и выход за рамки компетенции, некомпетентность в рассмотрении конкретных вопросов, излишняя политизация выводов и решений...”. Стандартизация же ГФК, на наш взгляд, в некоторой степени снизит риск вышеуказанных негативных моментов. В плане использования широкомасштабной стандартизации как защитной функции весьма показателен пример аудиторского сообщества. Как отмечают авторитетные отечественные исследователи внешнего аудита Е.М. Гутцайт и О.М. Островский [2], во всем мире основная линия защиты аудиторской организации при подаче судебного иска со стороны пользователей аудита заключается в доказательстве того, что она в своей работе придерживалась аудиторских стандартов. Если она докажет это, сумма возмещения должна быть уменьшена.

Вместе с тем, стандартизация во многом разрешит и другую проблему взаимоотношений контролеров и контролируемых. Например, различного рода регламенты контрольных органов — акты внутреннего действия, и при желании заинтересованных лиц могут быть неизвестны широкому кругу подконтрольных объектов. В то же время, “контролирующие органы, напротив, непосредственно и активно вмешиваются в деятельность контролируемых” [9]. Контролируемый субъект вправе (в условиях действительно правового государства) знать порядок и иные аспекты деятельности контролирующего его органа для того, чтобы грамотно построить линию отношений с контрольным органом, иметь возможность квалифицированно обжаловать возможные неправомерные действия контролеров. Стандарты же ГФК в этом случае и будут играть роль своего рода общеизвестных “правил игры” (как для контролеров, так и для контролируемых).

Попытаемся определить конечные результаты внедрения профессиональных стандартов в системе ГФК. В этом плане представляется два пути или две программы ее развития. По программе-минимум (или как минимум) стандарты должны обратить внимание руководителей и специалистов ГФК на новые общие подходы к функционированию государственной контрольной системы, определить пути для ее развития и совершенствования, закрепить соответствующий понятийный аппарат. Программа-максимум (к чему, естественно, и нужно стремиться) должна предполагать проведение регламентации всей профессиональной деятельности государственных контролеров, практической унификации ГФК по предложенным стандартам.

Необходимо также отметить, что в рамках стандартизации ГФК можно реализовать вполне резонное предложение аудитора Ю.Ю. Болдырева [4] о разработке технико-экономических норм и нормативов на основные контрольные операции, что позволит сделать сопоставимым объем работ, проводимых контролерами. Как справедливо считает Ю.Ю. Болдырев, это позволит сделать оценку труда контролеров более объективной, ввести единую систему учета объема и качества их труда.

Организацией разработки (создание постоянных или временных экспертных рабочих групп научных и практических работников ГФК, привлечение академических и учебных институтов), утверждением (рассмотрение, анализ, одобрение) и обеспечением соблюдения стандартов профессиональной деятельности и методических рекомендаций по их применению на практике (в том числе в разрезе отраслей экономики, видов органов государственной власти и управления, видов и направлений деятельности предприятий и т.д.) должен заниматься специальный орган координации ГФК. Так можно порекомендовать создать Комитет регулирования государственного финансового контроля. Все стандарты должны издаваться типографским способом и направляться во все заинтересованные органы. Предполагается, что несоблюдение стандартов будет являться нарушением работниками органа ГФК как своих трудовых обязанностей (в соответствии с КЗоТом РФ — правил внутреннего трудового распорядка — при отражении в стандартах внутренней деятельности определенного учреждения), так и предметных нормативно-правовых актов (при их утверждении), предусматривающих обязательность соблюдения стандартов ГФК при проведении тех или иных контрольных мероприятий (в рамках компетенции органов ГФК).

Внедрение разработанных стандартов, естественно, потребует специальных мер. Целесообразно воспользоваться рекомендациями вышеупомянутых Е.М. Гутцайт и О.М. Островского по внедрению стандартов внешнего аудита в отечественную практику. Эти авторы предлагают целый комплекс мер, справедливых и для внедрения стандартов государственного финансового контроля. Рассмотрим эти рекомендации применительно к практике ГФК. Во-первых, для внедрения стандартов ГФК будут необходимы подробные комментарии к ним, так как, будучи нормативными документами, они должны быть выдержаны в соответствующем стиле и содержать минимум пояснений. Во-вторых, будут нужны методические материалы по применению разработанных стандартов. В-третьих, будет необходим контроль за исполнением стандартов. Эту функцию мы предлагаем возложить на специально создаваемый координирующий орган — Комитет регулирования государственного финансового контроля. В-четвертых, стандарты ГФК должны будут стать обязательными для применения не только для органов ГФК, но и для контролируемых организаций. Дело в том, что эти стандарты будут регламентировать ГФК как явление, а не только как деятельность одной стороны (т.е. органа ГФК), участвующей в нем. Например, в некоторых стандартах будет указано, какую информацию должен предоставлять государственным контролерам проверяемый орган и каковы будут последствия в случае отказа. В-пятых, различные вопросы внедрения разработанных стандартов ГФК будут упираться в его ведомственную разобщенность. Поэтому, целесообразно разработать как наиболее общие правила, справедливые для всех видов ГФК, так и дополняющие их специфические стандарты, соответствующие определенным его видам. В отношении таких специфических стандартов и будет справедливо мнение о том, что “разработка схем и нормативов контрольной деятельности, стандартов контроля, его организации должна осуществляться с учетом вида контрольной деятельности” [7].

Естественно, все стандарты ГФК должны быть доступными (ясными для понимания, правильными и удобными в использовании) и согласованными (т.е. находиться в надлежащем соотношении, соответствии).

Стандарты и приложения к ним, методические указания и пособия по всем видам и направлениям контроля должны регулярно анализироваться на предмет их адекватности изменившимся условиям, требованиям и задачам, при необходимости оперативно пересматриваться и корректироваться.

Стоит отметить, что при разработке стандартов ГФК целесообразно использовать правила (стандарты) аудиторской деятельности в РФ (благо в нашей стране уже накоплен некоторый опыт стандартизации независимого аудита), также можно в некоторой степени использовать зарубежные стандарты. Но, следует учесть, что по отдельным направлениям стандарты ГФК должны быть значительно глубже стандартов независимого аудита, так как последний не ориентирован на столь глубокие исследования материалов в весьма специфических областях управления, детальный анализ нарушений и обязательное установление их причин и виновников. Например, в приложениях к стандартам должно быть достаточно подробное описание рабочих и отчетных документов, приведены детальные перечни типовых отклонений и т.д. Также следует признать невозможность механического перенесения зарубежных концепций и стандартов, разработанных на базе национальных управленческих школ (в том числе учетно-аналитических), законодательства, специфики государственного устройства и государственных управленческих структур в современную отечественную научную мысль и хозяйственную практику без критического подхода и учета российской действительности. Более того, стандарты, представленные зарубежными специалистами, могут быть уже устаревшими в современных условиях постоянно меняющейся социально-экономической среды и все большего усложнения хозяйственной жизни.

Стандартизация ГФК потребует соответствующей корректировки нормативно-правовой базы ГФК, а именно: а) принятия специального нормативно-правового акта о стандартизации, б) включения соответствующих статей о стандартизации, в том числе соответствующих указаний органам ГФК, в существующие нормативно-правовые акты в качестве изменений и дополнений.

Мы предлагаем концепцию стандартизации ГФК, исходя из идеи необходимости последовательной стандартизации всей системы ГФК как элемента обеспечения государственного управления.

Так, следуя системному подходу, профессиональные стандарты ГФК можно разделить на следующие типы: 1) общие стандарты; 2) стандарты к процедурам контроля или процедурные стандарты. Анализ процедурных стандартов в связи с большим спектром возникающих при этом вопросов целесообразно рассмотреть в отдельной статье. В данной же статье дадим характеристику общим стандартам ГФК, в состав которых, как нам представляется, должны быть включены следующие: независимость, самостоятельность, профессионализм. Следует отметить, что данные стандарты соответствующим образом относятся как к органу ГФК, так и к отдельному контролеру.

1. Независимость*

Органы ГФК должны обладать независимостью от юридических или физических лиц, которых они проверяют (т.е. должно быть исключено любое влияние со стороны последних), а также от лиц, тем или иным образом связанных с последними.

Независимость органа ГФК определяется его статусом, в том числе функциями и подчинением в системе государственных органов (статусом в организации — для отдельных органов ГФК, являющихся подразделениями органов исполнительной власти и управления), характеризуется четкостью и адекватностью формально определенных прав и обязанностей. При этом сама структура органов ГФК может предусматривать их прямое или непрямое подчинение друг другу.

Независимость должна быть формально закреплена в законодательстве, регулирующем деятельность органа ГФК.

Этот стандарт также предполагает, что государственный контролер (аудитор, инспектор, ревизор) не должен иметь какое-либо пристрастие или предубеждение в отношении объекта контроля и контролируемых лиц, должен быть независим и от политической борьбы. Государственные контролеры независимы, когда они могут выполнять свою работу свободно (беспристрастно) и объективно. Должна быть полная их независимость от контролируемых и в организационном, и в функциональном, и в материальном (обязательства, участие в прибылях, оплата и т.д.), и в личностном (неформальные отношения), и в деятельностном (если государственный контролер сам участвует в подготовке и принятии решений или проведении тех или иных мероприятий, акций и т.п.), и в любых иных аспектах. При этом, если контролер имеет какие-либо личные (например, родственные) связи с контролируемыми, он не должен быть задействован в контрольном мероприятии. Особо следует подчеркнуть, что каждый государственный контролер должен быть независим в своих суждениях не только от контролируемых или третьих лиц, включая государственные органы, но и от коллег и начальства, т.е. должны быть исключены возможности проявлений конформизма. В то же время, в деятельности государственных контролеров должен поощряться коллективизм.

2. Самостоятельность

Этот стандарт органически связан с предыдущим. Он предполагает, что орган ГФК должен быть самостоятелен в выборе объектов, предметов, методов, процедур контроля (кроме законодательно установленных случаев запросов или согласования с иными органами), формы, структуры и содержания отчетности по результатам контроля. Самостоятельность позволяет органу ГФК работать с высокой степенью автономии и инициативы, выдавать объективные заключения. Орган ГФК (контролер) не должен допускать какого бы то ни было давления и вмешательства в свою деятельность со стороны заинтересованных органов, в том числе в плане ограничения доступа к информационным ресурсам, изменения результатов контроля и т.д. Он должен принять все меры для устранения подобных ограничений и помех в установленном законодательством порядке.

3. Профессионализм

Концепция профессионализма предполагает, что государственный контролер должен иметь определенный уровень подготовки, опыта и квалификации, уметь распознать и оценить отклонения, исполнять свои обязанности в соответствии с этическим кодексом. Контроль должен осуществляться специалистами, чья квалификация, подготовка и опыт соответствуют особенностям объекта контроля и поставленным контрольным задачам (это же относится и к приглашенным для участия в контрольных мероприятиях со стороны экспертам, включая независимых аудиторов или консультантов). Данный стандарт является сложным, т.е. включающим следующие основные требования (или подстандарты), соблюдение которых государственным контролером и является первым свидетельством его профессионализма.

1. Компетентность

Государственный контролер должен обладать необходимыми знаниями, мастерством (умением, опытом) и дисциплиной для надлежащего выполнения своих функций. В органе ГФК для специалистов всех уровней должны быть установлены необходимые квалификационные характеристики, включая минимальный образовательный ценз. В первую очередь необходимы знания в области бухгалтерского учета и анализа финансово-хозяйственной деятельности, государственных финансов, налогового права и иных областей юриспруденции, микро- и макроэкономики, маркетинга, социологии и криминальной психологии, политической философии, а также знание теории и практики контролируемых областей государственного управления, соответствующих нормативно-правовых актов. Необязательно всем специалистам быть компетентными во всех аспектах, но уровень их подготовки должен соответствовать тем конкретным контрольным мероприятиям, к которым они привлекаются. В то же время, при осуществлении контроля возникает немало вопросов, для разрешения которых сотрудники контрольного органа не располагают необходимыми профессиональными знаниями, что предусматривает привлечение экспертов соответствующей компетентности со стороны.

Государственный контролер должен своевременно распознать и достаточно точно оценить отклонения (в том числе потенциальные проблемы), уметь успешно применить знания в кризисных ситуациях (столкновение интересов и т.д.) и стремиться выйти из них без привлечения дополнительной помощи. Квалификация государственного контролера должна позволять ему проводить и широкие междисциплинарные исследования, включающие программы и деятельность государственных органов и коммерческих организаций, связанных с контролируемыми или оказывающих на них влияние. При осуществлении контрольных мероприятий должны максимально использоваться все современные средства (системные информационно-аналитические технологии, технические средства, новейшие научные достижения).

2. Профессиональная ответственность

Этот подстандарт предполагает внимательное и серьезное отношение государственного контролера к своим обязанностям, его готовность выполнять работу лишь в пределах своих возможностей и профессиональной компетенции, соблюдение им профессиональных стандартов, разумную осторожность, должную внимательность, старательность, а также ответственный подход к содержанию и результатам своей работы (на всех этапах: при планировании и проведении контроля, реализации его результатов), учет всех обстоятельств и фактов. Например, при внесении каких-либо предложений по совершенствованию работы организации — объекта контроля должны быть оценены реальные последствия их внедрения, сама возможность их внедрения, действительная необходимость в этом и получаемый эффект. Выводы должны быть обоснованы только качественной информацией.

3. Соответствие с кодексом этики

Государственный контролер должен осознавать, что его индивидуальное решение, суждение, мнение должны соответствовать этическому кодексу, в обратном случае его профессионализм, честность и правдивость могут быть подвергнуты сомнению.

4. Общение с должностными лицами объекта контроля и использование средств коммуникации

Государственные контролеры должны поддерживать удовлетворительные отношения как между собой, так и с проверяемым персоналом, руководством организации и третьей стороной (независимыми аудиторами, правоохранительными органами и т.д.), использовать эффективные средства коммуникации, уметь общаться в устной и в письменной форме на таком уровне, чтобы ясно и эффективно (уметь донести семантически) выражать свои мнения. Все формулировки должны быть ясными для понимания, точными и лаконичными, логически правильно построенными и не допускать двоякого их толкования. Государственные контролеры должны знать соответствующие направлениям их деятельности прикладные отрасли психологии, понимать человеческие отношения, мотивацию проверяемого персонала, знать бихевиоральные аспекты системы внутреннего контроля (влияние контроля на поведение индивидуумов).

4. Контроль качества работы

Должна быть обеспечена гарантия того, что работа государственных контролеров надлежащим образом контролируется. Контроль качества может быть предварительным (на стадии планирования проверки при разъяснении контролерам их обязанностей), текущим (контроль со стороны старших контролеров), последующим (контроль со стороны главного контролера-аудитора при утверждении заключения по проверке). Главный контролер-аудитор является ответственным за обеспечение контроля качества работы нижестоящих контролеров. Он устанавливает объективность их выводов, адекватность их рабочих документов полученным в ходе контроля результатам, достаточность контрольных доказательств, рассматривает претензии, поступившие по их работе. Контроль качества включает также надзор за соблюдением контролерами своих должностных обязанностей, кодекса этики и профессиональных стандартов.

В структуре каждого органа ГФК должна быть система контроля качества. В связи с этим представляется весьма интересным, а, точнее, полезным опыт Министерства контроля КНР. Данное министерство имеет так называемый следственный отдел, проводящий проверки качества работы, осуществляемой иными подразделениями, т.е. осуществляет функцию контрольного подразделения в контрольном органе.

5. Непрерывное обучение

Государственный контролер ответственен за продолжение своего образования в целях поддержания своего профессионализма. Он должен вести непрерывную профессиональную подготовку, постоянно поддерживать необходимый уровень знаний путем прохождения различных профессиональных семинаров, курсов, участия в конференциях, ознакомления с новейшей литературой, обучения по домашним программам, участия в преподавательских проектах.

Известно, что кроме профессиональных стандартов для обеспечения высокого качества работы, а также высокой общественной оценки профессии необходимы этические нормы поведения. Поэтому, следующий вопрос данной статьи еще одна (помимо стандартов) важная составляющая профессиональной деятельности государственных контролеров — профессиональная этика.

Кодекс этического поведения дает соответствующие рекомендации, точно определяет критерии поведения, специфические для данной профессии. То есть с точки зрения определенной профессии этический кодекс является декларацией твердых норм поведения и содействует выполнению этих норм. Без этого стала бы невозможна профессиональная дисциплина. Стоит отметить, что многие зарубежные профессиональные организации также предписывают своим членам в конце года предоставлять устный или письменный отчет о соблюдении норм профессионального поведения.

Следует подчеркнуть, что нормы профессионального поведения или этические требования будут являться базой для комплексной и объективной оценки руководителей и специалистов ГФК в процессе их отбора. В целом же весьма удачное решение вопросов оценки работников ГФК (на примере Контрольно-счетной палаты) предложено С.О. Шохиным и Л.И. Ворониной [8]. Эти авторы считают, что “комплексная оценка работника Контрольно-счетной палаты включает в себя оценку совокупности параметров: специальных профессиональных знаний, практических умений и навыков, объективных (анкетных) характеристик, личностных качеств и показателей результатов труда, уровень которых определяет соответствие работника выполняемым функциональным обязанностям и занимаемой должности”. При этом, “оценка работника должна основываться по меньшей мере на следующих четырех принципах: объективность, своевременность, комплексность и результативность”.

В принципе, любой этический кодекс как совокупность (или свод) правил и норм профессиональной этики должен состоять из двух частей: общих формулировок, описывающих идеальные формы поведения, общения, т.е. такие, к которым должны стремиться все представители какой-либо профессии (вне зависимости от своего статуса и роли), и из конкретных правил поведения (с описанием типовых условий или обстоятельств), которые должны выполняться каждым профессионалом. Поэтому, и кодекс профессиональной этики государственных контролеров (аудиторов, инспекторов, ревизоров) должен состоять из двух частей: этических принципов ГФК и основных положений по поведению контролеров (т.е. правил поведения в конкретных ситуациях). К последним в качестве приложений целесообразно разрабатывать и публиковать вопросы и детальные разьяснения о нормах поведения государственных контролеров в различного рода нестандартных ситуациях (например, конфликтные ситуации, давление со стороны органов власти и т.д.). По нашему мнению, этические принципы, являющиеся ключевым условием достижения цели ГФК, должны отражать следующие основные моменты: независимость, объективность, лояльность, ответственность, конфиденциальность. Рассмотрим эти принципы подробнее.

Независимость помогает государственным контролерам исполнять свои обязанности беспристрастно и выражать объективные суждения. Каждый государственный контролер должен быть независим в своих суждениях как от своих коллег, включая непосредственное начальство, так и от работников иных государственных органов. Также следует отметить, что государственные контролеры не должны получать от лиц, заинтересованных в результатах контроля (персонал проверяемой организации, руководители вышестоящих государственных структур и др.), что-либо ценное (подарки, услуги и т.п.), которое может ослабить или предполагает со временем ослабление их независимости.

Принцип объективности напрямую вытекает из принципа независимости. Объективность требует, чтобы государственные контролеры выполняли свою работу независимо, квалифицированно и честно. При составлении отчетов о результатах проверок государственный контролер должен четко отделять факты от домыслов. Кроме этого, государственный контролер должен отказываться от проведения проверок в случае нахождения на руководящих должностях проверяемого подразделения организации лиц, состоящих с ним в родственных отношениях. Государственный контролер не должен ставить самого себя или быть поставлен иными лицами в ситуации, в которых он не будет в состоянии дать объективное заключение.

Лояльность государственных контролеров означает, что они не должны вмешиваться в конфликты интересов проверяемых структур, не должны быть сознательно вовлечены в нелегальную или ненадлежащую деятельность, не должны участвовать в действиях или деятельности, которые могут дискредитировать профессию государственного контролера или же их орган, вызвать конфликт интересов, нанести ущерб (прямой или косвенный) органу или же ущерб их способности быть объективными.

Конфиденциальность означает, что государственные контролеры должны быть осторожны в вопросах применения информации, приобретенной в процессе выполнения своих функций. Они не должны использовать конфиденциальную информацию ни в своих личных, ни в каких-либо иных целях. Кроме того, они не должны использовать служебные отношения в своих личных целях. Здесь следует отметить, что передавая все документы, связанные с проведением проверок, лицу, уполномоченному принимать решения, они не должны хранить вне специально отведенных мест ни копий, ни черновых записей, ни какой-либо информации на любых носителях. Должным образом должны быть соблюдены предписания о защите информации, а также о государственной, коммерческой и банковской и иных видах тайн в соответствии с законодательством РФ. Государственные контролеры должны следовать указаниям для федеральных учреждений о секретности документации.

Права третьих лиц (т.е. физических или юридических лиц, хотя непосредственно и не затронутых конкретным контрольным мероприятием, но тем не менее упомянутых в сообщениях о результатах контроля) должны быть соответственно защищены (деловая репутация и т.д.).

Как было сказано выше, вторая часть этического кодекса должна содержать правила поведения государственного контролера в конкретных ситуациях. Следует отметить, что все правила должны быть достаточно обоснованы и четко описаны, чтобы исключить возможность их двоякого толкования.

Вопросы разработки, утверждения и обеспечения исполнения этического кодекса как и профессиональных стандартов государственного финансового контроля целесообразно возложить на вышеупомянутый Комитет регулирования государственного финансового контроля.

В заключение необходимо отметить, что стандарты ГФК и кодекс этики будут являться одним из первичных элементов правового института ГФК или первичной правовой структуры, регулирующей отношения по поводу контроля, так как они будут обладать всеми необходимыми для этого свойствами, а именно: а) гипотезой (т.е. указанием конкретных обстоятельств, при которых они входят в силу); б) диспозицией (указанием на правила поведения субъектов, перечисленных в гипотезе); в) санкцией (возможным наказанием субъектов за несоблюдение стандартов и этических принципов).

Литература

  1. Аудиторские стандарты ИНТОСАИ для госконтроля// Контроллинг. — 1991. — №3.
  2. Гутцайт Е.М., Островский О.М. Разработка отечественных аудиторских стандартов: промежуточные итоги и перспективы// Аудиторские ведомости. — 1998. — №9.
  3. Захаров В. Еще раз о главном// Президентский контроль. — 1997. — №6.
  4. Овсянников Л.Н. Контролировать не “втихаря”, а гласно// Президентский контроль. — 1999. — №11.
  5. Отношения между высшими федеральными и местными региональными контрольно-ревизионными органами (Материалы международного семинара, г.Москва, 14—16 апреля 1998 г.).
  6. Сакович В. Контрольная палата: проблемы становления// Президентский контроль. — 1994. — №4.
  7. Соменков А.Д. Парламентский контроль за исполнением Государственного бюджета: Монография. — Элиста: АПП “Джангар”, 1998.
  8. Шохин С.О., Воронина Л.И. Бюджетно-финансовый контроль и аудит. — М.: Финансы и статистика, 1997.
  9. Шульженко Ю.Л. Конституционный контроль в России. — М.: Институт государства и права РАН, 1995.
  10. Government Auditing Standards. 1994 Revision. (Yellow book) United States General Accounting Оffice. — June 1994.