Эволюция государственных закупок в России
За последние девять лет, прошедшие с момента принятия первого федерального закона, регулирующего государственные закупки, система госзаказа в России прошла очень большой путь — с этим согласится, пожалуй, любой специалист в области закупок. Сам переход от хаотичного и в высшей степени коррумпированного госзаказа к единой системе норм, равным образом определяющей права и обязанности всех участников рынка заказа, стал событием революционного характера.
Большой вклад в транспарентность закупок внесли электронные средства сопровождения торгов. Это касается как наличия единого информационного портала о государственных закупках (www.zakupki.gov.ru), так и электронного способа определения поставщиков — речь идёт об аукционе в электронной форме.
По данным Федеральной службы государственной статистики, в 2014 году для обеспечения федеральных и региональных нужд заказчиками было проведено более 6,8 миллионов процедур закупок. Из них более 1,1 миллиона закупок пришлось на электронные аукционы (16%). В стоимостном выражении электронные аукционы занимают более серьёзную позицию в системе государственного заказа: из 6,33 триллиона рублей, потраченных за год в ходе всех госзакупок, 2 триллиона рублей пришлись на электронные аукционы (32%).
Одним из серьёзных недостатков российской системы государственных закупок традиционно считается большая доля закупок у единственного поставщика. Эта неконкурентная процедура отбора исполнителя, по сути, воспроизводит существовавшую до 2006 года ситуацию, в которой заказчик самостоятельно отбирает поставщика без проведения торгов. И хотя сегодня законодательство предусматривает механизмы, позволяющие контролировать и ограничивать такие закупки (например, требуется согласование с антимонопольной службой для заключения крупного контракта с единственным поставщиком), избавиться от злоупотреблений при этом способе закупки по-прежнему очень сложно. Главной причиной этого является большое количества закупок по этой процедуре. В 2014 году в общей сложности было проведено 5,32 миллиона таких закупок на общую сумму 2,47 триллиона рублей (39% от стоимости всех контрактов). То есть средняя цена контракта при закупке у единственного поставщика составляет примерно 464 тысяч рублей. Сумма относительно небольшая и это вполне закономерно, поскольку в подавляющем большинстве случаев (82%) закупка у единственного поставщика производится для небольших поставок стоимостью не более 100 тысяч рублей.
По этому показателю электронные аукционы демонстрируют более высокий показатель — средняя цена контракта составляет 1,8 миллиона рублей.
Все эти цифры приведены нами для того, чтобы продемонстрировать ещё более существенный недостаток российской системы госзакупок, нежели закупки у единственного поставщика — превалирующее значение открытых конкурсов, которые проводятся в бумажной форме. Имея возможность сравнивать со статистикой по электронным аукционам и закупкам у единственного поставщика, приведём аналогичные показатели по открытым конкурсам за 2014 год.
За прошлый год было проведено всего 40 тысяч процедур закупки через открытый конкурс (в 27,5 раз меньше, чем электронных аукционов). При этом суммарная цена контрактов составила 1,1 триллион рублей. Таким образом, средняя цена одного контракта, заключенного через открытый конкурс, составила почти 28 миллионов рублей, то есть в 15 раз больше, чем при закупке через электронный аукцион, и в 60 раз больше, чем при закупке у единственного поставщика.
И если закупка у единственного поставщика может объясняться потребностью в большом количестве небольших поставок, то следует признать, что открытый конкурс, проводимый в бумажном виде и позволяющий недобросовестному заказчику манипулировать заявками со столь высокой средней ценой — это явление, которое требует модернизации.
Очень часто высокая средняя цена открытого конкурса объясняется тем, что эта процедура закупки применяется в ситуациях, когда предмет контракта является более сложным, нежели предмет аукциона. Например, крупные строительные контракты (от 150 миллионов рублей) разыгрываются только через конкурсы. В таком строительстве цена ошибки очень велика, а потому критериев оценки подрядчиков должно быть несколько — не только цена, но и квалификация, условия выполнения работ. Поэтому объяснение выглядит следующим образом: более дорогие контракты имеют более сложный предмет, а, значит, к отбору поставщиков необходимо подходить более взвешенно, используя гибкую процедуру конкурса, а не аукциона.
Однако основной недостаток, который хочется чётко обозначить, заключается не в том, что на «бумажных» конкурсах разыгрываются наиболее дорогие контракты, а в том, что процедура проведения этих конкурсов, несмотря на многочисленные реформы госзакупок, по-прежнему имеет не совсем прозрачную структуру и не только предоставляет заказчику свободу усмотрения (это само по себе не всегда плохо), но позволяет использовать это усмотрение недобросовестно.
Многолетний опыт применения электронных аукционов, проводимых в соответствии с Федеральными законами №94-ФЗ и №44-ФЗ, свидетельствует, что электронная форма подачи предложений и отбора поставщиков позволяет осуществлять широкий контроль за ходом процедуры и оставляет организатору закупки меньше возможностей для собственного усмотрения и манипулирования заявками.
Одновременно процедура электронного аукциона прошла через многократные улучшения и сформировала базу для дальнейшего развития электронных закупок. Ключевую роль в электронных торгах играют торговые площадки, обладающие функционалом, необходимым для полноценного проведения электронных закупок.
Безусловно, нарушения происходят и на электронных аукционах. Однако роль самих электронных площадок в этих нарушениях не столь высока. То есть сам электронный формат проведения торгов не создаёт существенных негативных эффектов при проведении закупки.
Как показывает анализ решений антимонопольных органов, 80% жалоб на действия электронных площадок связаны с техническими сбоями, в результате которых не обеспечивается надёжное функционирование программных и технических средств — сайт «глючит» и не позволяет сделать предложение о цене, подать заявку на участие или прикрепить важный документ (например, скан банковской гарантии, без которой контракт не может считаться заключенным). В таких спорах антимонопольные органы почти всегда встают на сторону поставщиков, даже в тех случаях, когда электронная площадка подверглась внешней атаке и не могла повлиять на ситуацию.
В свою очередь 20% жалоб на действия электронных площадок связаны с прямыми нарушениями площадками норм законодательства о закупках: например, площадки нарушают сроки размещения некоторых документов, допускают окончание подачи заявок на выходной день, в ходе аукциона принимают предложения о цене с нарушением «шага аукциона». Эти нарушения, безусловно, в ряде случаев могут оказаться существенными. Однако отлаженная система обжалования таких нарушений в большинстве ситуаций позволяет восстанавливать нарушенные права участников закупки. Среди преимуществ системы обжалования можно назвать следующие: короткие сроки рассмотрения жалобы по существу (5 рабочих дней), наличие электронного реестра жалоб, возможность удалённо знакомиться с текстом жалобы и результатами её рассмотрения.
Несколько слов нужно сказать и о некоторых преимуществах электронного способа проведения закупки. Одним из таких преимуществ, которое нашло практическое применение, является возможность собирать информацию об участниках закупки централизованно через базы данных электронных площадок, которые организуют закупки.
Электронные площадки получают, обрабатывают и хранят большое количество информации о закупочных процедурах. В том числе это файлы заявок участников, а также данные обо всех действиях участников на портале в процессе подготовки и участия в закупке.
Получая доступ к этой информации, антимонопольные органы имеют возможность приоткрывать своего рода занавес процедуры торгов, могут глубже анализировать поведение участников закупки.
Первым этой возможностью воспользовалось Московское управление ФАС России, которое путём запроса информации у крупнейших электронных площадок смогло выявить аукционы, в которых компании участвовали с одного IP-адреса. Затем был получен доступ к файлам заявок, поданных такими компаниями. Содержание и электронные свойства файлов заявок оказались в ряде случаев идентичными, что вкупе с поведением участников позволило выявить несколько картельных сговоров. В частности, в 2013–2014 годах управление возбудило дела против 12 картелей в сфере госзакупок, общая сумма которых превысила 315 миллионов рублей. Снижение начальной цены на этих аукционах составило 1-4%, тогда как среднее снижение составляет 10-15%. Таким образом, если подозрения антимонопольного органа будут подтверждены судом, то сумма упущенной экономии бюджетных средств на этих закупках может составить более 30 миллионов рублей. Это лишь частный случай, который демонстрирует принципиальные возможности и преимущества проведения закупок в электронном виде.
Мы полагаем, имеющийся опыт работы с электронными аукционами позволяет говорить о том, что российская система госзакупок «доросла» до распространения электронных процедур и на другие виды закупок — в частности, на открытые конкурсы.
Своевременность этой меры признают и в Правительстве РФ: в октябре 2014 года в Государственную Думу был внесён масштабный законопроект, призванный перевести на «электронные рельсы» практически всю систему госзаказа в России.
Законопроект вводит базовое понятие «электронные процедуры определения поставщиков», к которым предлагается относить открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, аукцион, запрос котировок и запрос предложений. Следует отметить, что последние два способа закупки, проводимые в настоящее время в бумажной форме, также вызывают массу нареканий со стороны специалистов. Их перевод в электронный формат должен положительно сказаться на прозрачности и стабильности системы закупок (в 2014 году эти способы закупки в совокупности заняли 1,2% от общей стоимости контрактов).
В целом законопроект содержит базовые понятия и достаточно подробно описывает отдельные процедуры, необходимые для реализации электронных госзакупок по единым стандартам. Законопроект создаёт своеобразный «электронный кластер» внутри федеральной контрактной системы, унифицирует различные способы закупок, осуществляемых в электронной форме.
В феврале 2015 года законопроект был принят в первом чтении, на него поступили положительные отзывы профильных комитетов, и можно ожидать принятия закона до конца 2015 года. В этом случае, после преодоления неизбежно сложного переходного периода, который по нашим оценкам может продлиться около года, система государственного заказа в России должна заметно преобразиться и выйти на новый этап развития.
