Богатство бедной страны
Как известно, по запасам полезных ископаемых Россия занимает одно из ведущих мест в мире. Но несмотря на то что в наших недрах хранится вся таблица Менделеева, добывается и продается огромное количество сырья, уровень жизни подавляющего большинства населения весьма далек даже от стандартов стран Восточной Европы, которые еще недавно входили в социалистический блок. Как считают многие специалисты, дело здесь в ренте, вернее, в том, чт’о государство получает от пользователей недр, по Конституции РФ принадлежащих всему народу.
Сакраментальный вопрос: «Где деньги?» — президент Владимир Путин задавал нашим сырьевикам уже как минимум дважды. Первый раз в 2000 году, когда получил отчет о том, сколько платят в бюджет нефтяные компании. Второй — в 2001-м, когда на заседании с участием теперь уже бывшего председателя правления «Газпрома» Рема Вяхирева главе государства сообщили, сколько стоит в Европе наш газ. Официального ответа Путин так и не дождался, а неофициально президенту, вероятно, сказали, что и нефтяные, и рудные компании, и «Газпром» платят в бюджет все, что положено по закону, разумеется не забывая минимизировать платежи. Благо, законодательство, составленное при активном участии самих этих компаний, дает им для этого массу возможностей.
Было ясно, что нужно менять налоговую и таможенную политику, а также действующий Закон о недрах — последнее президент потребовал на весеннем заседании Государственного совета.
АТАКА КОЗАКА
К настоящему моменту уже приняты соответствующие главы Налогового кодекса, упорядочено таможенное законодательство, регулирующее вывозные пошлины на нефть и нефтепродукты. Однако требовалось определиться с базовой составляющей: на каких условиях разрешить в большинстве своем частным компаниям эксплуатировать недра, которые принадлежат всему обществу. Безусловно, здесь необходимо было соблюсти баланс интересов: добывающие компании должны иметь возможность получать от разработки прибыль, позволяющую производить разведку новых месторождений и расширять уровень добычи.
Этим летом заместитель руководителя Администрации президента Дмитрий Козак обнародовал свой вариант Закона о недрах, вызвавший легкую панику, благодаря чему СМИ удалось заполнить летний информационный вакуум сенсацией.
В первоначальном варианте документа предполагалось, что нынешнюю лицензионную систему должна заменить система концессий, когда участки месторождений передаются компаниям на заранее оговоренный срок. Многие считают, что это приведет к росту доходов бюджета и так называемая природная рента, о необходимости введения которой долго спорят ученые-экономисты, станет реальностью. Более того, по мнению вице-президента Российской экологической академии Виктора Данилова-Данильяна, переход к концессиям «сужает базу коррупции, поскольку разрешительная форма сама по себе, вне зависимости от того, кто, что и кому разрешает, таит угрозу злоупотреблений».
В отличие от лицензий, что чиновники могли выдать и отобрать в любой момент, концессия является гражданско-правовой формой взаимоотношений. То есть отобрать концессионный участок можно только по суду. Данный принцип вроде бы должен был облегчить жизнь компаниям, если бы не следующий момент: добытое из недр сырье все равно остается в государственной собственности. Добытчик же выполняет чисто техническую роль, получая лишь компенсацию за расходы и установленную договором прибыль.
Национализацией, как выразился ряд СМИ, это, конечно, нельзя назвать, однако понравиться подобная идея сырьевым олигархам не могла. Сам Козак объяснял ситуацию так: прежде чем передавать государственное сырье частным компаниям, надо определить его объемы, чтобы потом правильно исчислить налоги.
Но уже через короткое время заместитель руководителя Администрации президента был вынужден внести поправки в свой вариант. В новой редакции исчезло положение о принадлежности государству добытых полезных ископаемых. Зато предлагается вдвое увеличить рентные платежи за счет того, что плата за концессии устанавливается в размере налога на добычу полезных ископаемых.
Таким образом, сама идея концессии сохраняется. Лицензии заменяются на договор концессии автоматически в шестимесячный срок после принятия нового закона. Следует к этому добавить, что упраздняется принцип «двух ключей», когда лицензия на разработку месторождений подписывалась руководителем Минприроды и губернатором. Безусловное право на недра остается за федеральным центром.
Однако на своем заседании 10 октября Правительство, в котором влияние сырьевиков традиционно сильно, посчитало необходимым ужесточить правило пользования недрами, но в то же время обойтись без революции, тем самым отвергнув идеи комиссии Козака. Было принято решение разработать новый вариант, ответственным за это назначено Министерство экономического развития и торговли. А там, скорее всего, примут за основу Кодекс о недрах, разработанный в Минприроды.
МИНПРИРОДЫ — ЗА ЭВОЛЮЦИЮ
Вскоре после того как Дмитрий Козак озвучил исправленный вариант своего законопроекта, Министерство природных ресурсов провело презентацию проекта Кодекса о недрах, который должен был охватить все проблемы в этой сфере, заменив собою большинство существующих нормативных актов.
Как заявил разработчик документа, глава центра «СРП-Недра» при министерстве Александр Стругов, проект декларирует государственную собственность на недра. Государственную — значит в данном случае федеральную, поскольку недра являются неделимыми. «Необходимо не делить недра, а совершенствовать управление ими», — подчеркнул Стругов.
Минприроды считает, что лицензионная форма выдачи права использования месторождений себя еще не исчерпала, и все скандалы, связанные с ней, — типичные злоупотребления чиновников, с чем возможно и нужно бороться. Вместе с тем формы недропользования могут существовать любые: лицензии, концессии, соглашения о разделе продукции (СРП), аренда, подряды и т. д. Главное, чтобы это было выгодно государству. Правда, документ получился несколько однобоким, поскольку лицензионная форма прописана достаточно хорошо, а концессионная только упоминается. Стругов объяснил подобное положение тем, что у Минприроды еще нет опыта в концессионных отношениях и дать какую-то конкретную схему его эксперты пока не могут.
Вместо принципа «двух ключей» предложена форма «совместных решений». В соответствии с ней приоритет принятия решения (и следовательно, подписи на лицензию или концессию) все равно остается за федеральным центром, тем не менее мнение региональной власти должно учитываться. Точнее механизм согласований в проекте не раскрыт. Возможно, он будет прописан позднее, однако следует признать, что таким образом авторы кодекса просто обошли статью Конституции, где говорится, что недра находятся в совместном ведении Федерации и ее субъекта.
Критикуя проект кодекса Минприроды на различных конференциях, специалисты отмечают, что он пока слишком сырой, чтобы в нынешнем виде брать его за основу. В частности, Евгений Панфилов из РАН считает, что документ исходит преимущественно из административных, а не гражданско-правовых норм, в нем все решается на уровне местного органа министерства, декларируется исключительное право государства на покупку стратегического сырья и т. д. Но специалисты могут только советовать — решать все равно чиновникам.
Существует еще, по крайней мере, три проекта Закона о недрах. Два подготовлены депутатами Государственной думы, а третий, самый любопытный, принадлежит перу чиновников Минэкономразвития. Это в общем-то даже не закон, а концепция развития законодательства о недропользовании. Она включает в себя семь пунктов. Министерство считает важным четко определить собственника недр, которым является федеральный центр; перейти к гражданско-правовым отношениям (концессиям вместо лицензий); выделить в самостоятельную структуру геологоразведку, подчинив ее государству; ввести дифференцированную оплату в зависимости от условий добычи; состязательность при выдаче лицензий или заключении договоров; установить свободный оборот прав на недра и дать возможность разработчику при необходимости менять условия разработки (естественно, подобную необходимость нужно будет доказать).
Депутатские законопроекты, также содержат все вышеперечисленные пункты, но в других комбинациях.
СВОЯ ИГРА
По принципам, положенным в основу законопроектов, или по тем поправкам, которые различные структуры пытаются в них внести, легко можно определить конечные цели авторов.
Дмитрий Козак, типичный представитель новых питерцев, не связан с сырьевыми олигархами, поэтому выполняет пожелание президента, не очень заботясь об их интересах. Главная цель для него — обеспечить более высокие доходы государственного бюджета за счет срезания дополнительной рентной «стружки» с сырьевых компаний.
Естественно, заместитель руководителя президентской Администрации хорошо понимал, что его планам в полной мере сбыться не суждено, поскольку нефтяные и газовые олигархи слишком влиятельны в стране и правительстве, чтобы допустить такое. Вероятно, это была психологическая атака по методу доброго и злого следователей, где Козак сыграл роль злого, предоставив Минприроды выступить в роли доброго. Кодекс, разработанный в министерстве, бьет скорее по губернаторам, лишая их влияния на нефтяные компании при распределении лицензий. Причем чиновники себя, конечно, не забыли, ведь при введении концессий, например, многие из них просто лишились бы работы и дополнительных заработков.
Концепция Минэкономразвития является как бы промежуточным вариантом. С одной стороны, она пытается ограничить влияние бюрократического аппарата на распределение недр, с другой — улучшает положение сырьевиков путем введения более гибких рентных платежей. Губернаторы, правда, и здесь остаются за бортом.
За них вступилась Госдума в лице профильного комитета по природным ресурсам и Совет Федерации. В этих органах влияние региональных властей традиционно велико. К ним примкнула и Академия наук. Почему так произошло — сказать трудно, поскольку ученые всегда выступали за усиление государственной власти. Можно предположить, что, по их мнению, гармония интересов при долгосрочных разработках месторождений служит весомым фактором экономического развития.
Таким образом, при обилии документов и различных точек зрения, за которыми стоят определенные силы, точно спрогнозировать ситуацию с законом довольно трудно. Однако, судя по общему направлению политики федерального центра, победит некий симбиоз кодекса Минприроды с концепцией Мин-экономразвития. Не исключено, что для стабильности добавят несколько малозначительных предложений губернаторов и депутатов.
ОВЧИНКА И ВЫДЕЛКА
Известно, что пока за этой борьбой не чувствуется живой заинтересованности самих олигархов. Кроме того, принимая во внимание, что речь идет о судьбе огромных богатств, можно было ожидать и более активных действий чиновников, депутатов и губернаторов.
На самом деле все объясняется просто. Богатых нераспределенных месторождений в России уже почти не осталось. Новые необходимо разведывать, а для этого нужны большие средства. Геологоразведку же в прошлом году практически ликвидировали, отменив обязательный норматив отчислений на данные цели (см. интервью главного исполнительного директора «Славнефть-Мегионнефтегазгеологии» Олега Пузанова в спецвыпуске «Топливно-энергетический комплекс» за второе полугодие 2002 года. — Ред.). Таким образом, новое законодательство о недрах в обозримой перспективе ст’оит немногого, и активно бороться за него действительно крупные игроки явно не хотят. До сих пор, по подсчетам президента ЮКОСа Михаила Ходорковского, оно менялось в среднем по пять раз в год. Компаниям при необходимости будет нетрудно пролоббировать очередное изменение в своих интересах.
СПРАВКА
Концессия (от лат. concessio — «разрешение», «уступка») — договор на сдачу в эксплуатацию на определенных условиях природных богатств, предприятий и других хозяйственных объектов, принадлежащих государству или муниципалитетам (Большая российская энциклопедия, 2001 год).
Лицензия — разрешение (право) на осуществление лицензируемого вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю (ст. 2 Федерального закона от 25.09.1998 N 158-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»).
