Реформа архитектуры финансового регулирования
Автор является бывшим Секретарем Казначейства США, и в настоящее время является приглашенным экспертом в SAIS.
В условиях рыночных потрясений основной приоритет для США и мировых политиков заключается в том, чтобы восстановить финансовую систему и восстановить экономику. Также важно, однако, оценить серьезные недостатки (финансовой системы), вскрытые этим кризисом. Этот процесс размышлений и реформирования будет иметь решающее значение для восстановления доверия, перезапуска рыночного капитализма и восстановления нашей экономики. Мы должны признать, что кризис еще не закончился, но уже могут быть извлечены уроки и сделаны выводы для решения проблем, которые не являются в настоящее время очевидными. Тем не менее многие уроки очевидны, и я с уверенностью считаю приверженность мировых лидеров — в США, Европе, Китае и других странах — осуществить всеобъемлющие реформы регулирования и координацию на международном уровне.
Во-первых, это будет длительный процесс. Кризис раскрыл серьезные недостатки во многих аспектах нашей финансовой системы. И поэтому возникнут предложения для более эффективного регулирования в различных областях, начиная от внебиржевых производных и коротких продаж, и кончая практикой финансовых учреждений, инвесторами, эмитентами ипотечных долговых бумаг и рейтинговыми агентствами. Нам нужно будет подумать о давней посылке о том, что опытные инвесторы имеют возможность самостоятельно контролировать свои риски и требуют минимального надзора. В этой области и в других нормативные акты должны быть разработаны для укрепления стабильности рынка при сохранении основных принципов капитализма: если инвесторы хотят получать выгоды от принятия рисков, то они должны также иметь негативные последствия от своих рискованных операций.
Тем не менее, обновление нашего регулирования и рыночной практики будет недостаточным. Мы также должны приступить к коренным реформам и модернизации нашей архитектуры регулирования и органов власти. Когда регулирующие органы взаимодействуют в разрешении этого кризиса, то возникает дублирование их юрисдикций, проявляются пробелы в правовых системах, неравномерность возможностей и конкуренция между ними, что создает условия, в которых возникают разные рыночные эксцессы. Следовательно, сосредоточение внимания только на разработке новых правил может не привести к успеху: мы должны также модернизировать систему регулирования и органов власти в США.
Это не новая проблема, но это трудная проблема. Если мы посмотрим на то положительное, что создал этот финансовый кризис, то мы выясним, что он обеспечил стимул сделать то, о чем многие, в том числе и я, неоднократно говорили: провести реальные реформы нашей нормативной архитектуры.
В США мы имеем ряд финансовых регулирующих органов. Наши учреждения есть на федеральном уровне и на уровне штатов. Регулирование компаний определяется в основном их бизнес-формой. Таким образом, две финансовых компании, предоставляющих практически идентичные товары со сходными экономическими атрибутами могут регулироваться каждая по-своему. Никто никогда не совершенствовал дизайн этой системы. Она была предоставлена самой себе и катилась по привычной колее без каких-либо долгосрочных целей и задач. Это способствовало возникновению правового арбитража. Эта система позволила нерегулируемым государственным организациям и небанковским филиалам банков и контор выпустить тысячи рискованных ипотечных кредитов, и это позволило AIG построить огромный и, по сути, нерегулируемый хедж-фонд при том, что страховые компании были жестко регулируемыми.
Бизнес-модели, финансовые продукты и рынки будут постоянно развиваться. В этом характер динамики рынка. Мы должны иметь нормативную структуру, которая признает этот динамизм и приспосабливается к ней. К счастью, мы не начинаем процесс осмысления и реформы в разгар кризиса. В марте 2008 года после проведения в течение года процесса изучения я выдвинул ряд всеобъемлющих рекомендаций для модернизации нашей нормативной архитектуры в «Голубых страницах» казначейства (минфин США) «Концепции современной финансовой нормативной базы». План определял оптимальную структуру, которая не предназначена для выполнения за одну ночь.
В идеале структура регулирования будет отражать причины, по которым мы прибегаем к регулированию и признаем, что финансовая система очень сильно изменилась с того момента, как наша нормативная архитектура была разработана. В прошлом марте казначейство предложило систему трех основных федеральных регулирующих органов: одно должно было бы позаботиться о сохранении стабильности рынка по всему финансовому сектору, другое контролировало бы прочность этих учреждений при явной государственной поддержке и еще одно несло бы ответственность за защиту потребителей и инвесторов. Предлагаемая структура признавала, что иногда возникает необходимость у Федеральной резервной системы обеспечить ликвидность для поддержки институтов, которые она не регулирует исторически. Это было бы радикальной реорганизацией и упрощением регулирующих органов — в целях уточнения обязанностей, предоставления полномочий, соизмеримых с этими обязанностями и улучшения отчетности. У такой регулирующей структуры гораздо больше шансов выдержать испытание временем. При такой системе бизнес не смог бы сменить регулятора просто путем изменения своей формы.
Регулятор этой сферы бизнеса смог бы энергично защитить потребителей и инвесторов через регулирование раскрытия информации, деловой практики, лицензирование отдельных видов финансовых учреждений и неукоснительного соблюдения требований к этому бизнесу. Потребители и инвесторы получили бы выгоду от большей согласованности (финансовых) продуктов и централизованной отчетности, что ни один продукт или услуга не просочились через правовые дыры. Ипотечное кредитование является примером потребительских финансовых продуктов, которые пострадали от неравномерного и неадекватного нынешнего регулирования и обеспечения соблюдения правил.
В целях безопасности и надежности один регулятор будет осуществлять надзор за всеми учреждениями, которые в конечном счете, при поддержке налогоплательщиков получают финансовые гарантии и иные формы государственной поддержки. Это положит конец разделению правовых норм на нескольких регуляторов, которое способствует (возникновению и процветанию) «правовых-магазинов». Это означает, что предприятия будут конкурировать на экономической основе, а не на основе их регуляторов.
Наконец, кризис прояснил, что наша финансовая система выиграет от регулирования, которое сделает акцент на оценке рисков по всей финансовой системе. Несмотря на то, что ФРС, как предполагается, выполняет эту роль, она не имеет полномочий для ее эффективной реализации. Существует растущая поддержка проекта, что конгресс четко возложит эту ответственность на ФРС и предоставит ей средства для выполнения этой роли. Это подразумевает, что ФРС должна иметь доступ к информации о более широким наборе финансовых организаций, в том числе хедж-фондах и системно важных платежных системах. Этот орган должен также иметь право на вмешательство, если он пришел к выводу, что финансовая система находится под угрозой. Его полномочия должны быть большими, стандарты для использования таких полномочий — для защиты системы в целом, — должны быть высокими.
Распространение информации этого регулятора должно также способствовать поддержанию рыночной дисциплины. Хотя верно то, что оба наших регулятора и рыночная дисциплина потерпели жестокое фиаско в период до кризиса, мы являемся свидетелями прививки сильной дозы рыночной дисциплины сегодня, так как инвесторы настойчиво требуют этого от финансовых фирм.
Еще одна важная причина для формулирования хартии стабильности рынка заключается в том, чтобы изучить и попытаться смягчить проблему «слишком больших (чтоб быть обанкроченными)» или «слишком взаимосвязанных (типа Дженерал Моторс, на котором завязаны тысячи поставщиков)(чтоб быть обанкроченными)», с которой мы сейчас сталкиваемся. Конгресс должен создать регулирующие органы, способные контролировать любое учреждение, независимо от его размера, и предотвратить системные последствия (от банкротства тех или иных предприятий). Это требует от властей соблюсти баланс стабильности рынка с принципами частного капитализма путем предотвращения падения (финансовых) институтов.
Мы продвигаемся к тому, что Федеральная корпорация по страхованию вкладов получит широкие и гибкие полномочия для работы с банками, попавшими в трудную ситуацию. После краха Bear Stearns в марте прошлого года Казначейство и ФРС выразили обеспокоенность тем, что правительству не хватает полномочий в случае краха не банковского финансового учреждения. Эта проблема стала реальностью, когда Леман рухнул в сентябре, и тогда не было полномочий у Казначейства или ФРС, чтобы сохранить этот институт, и мы были не уполномочены управлять этим банкротством. Нормативная система сейчас относится к системно важным институтам по-разному только потому, что у них разные уставы, и это не имеет смысла в сегодняшнем взаимосвязанном глобальном рынке. Надо изменить правовые основы финансовых регулирующих органов и включить четкое положение о том, что федеральная власть вправе вмешаться при угрозе падения не небанковских компаний.
Определение органов, которые предотвращали бы коллапс на рынках и сферах их ответственности, потребует вдумчивого анализа. Эти органы власти должны — в неотложных обстоятельствах — гарантировать обязательства, предоставлять займы и принимать другие меры для стабилизации. Но обстоятельства, при которых эти органы начнут действовать, должны быть четко определены, чтобы свести к минимуму моральный риск и сохранить стимулы для надлежащего управления рисками.
Создание принципиально иной системы регулирования является сложным делом и займет месяцы, если не годы. Но политики уже сейчас могут принять ряд значительных краткосрочных нормативно-правовых актов, которые продвинут нас по пути прогресса. К ним относятся предоставление ФРС расширенных полномочий по регулированию рынка, достижению стабильности, объединения Управления по надзору за сбережениями и Управления валютного контроля для укрепления регулирования за счет сокращения дублирования, централизации контроля ипотечных займов, создания федеральной хартии страхования, инициация процесса интеграции комиссии по ценным бумагам и биржам и комиссии по торговле товарными фьючерсами и дальнейшего совершенствования механизмов клиринга и обращения внебиржевых производных, включая разработку регулирования и центрального клиринга контрагентов для внебиржевых торгов.
Этот период является мучительным, но наша страна заплатит еще более дорогую цену, если мы не извлечем уроки из этого кризиса, мы должны сделать капитальный ремонт нашего регулирования, система федеральных регуляторов должна иметь четкую цель, наши власти несут ответственность за реализацию этих целей. Новая нормативно-правовая архитектура должна быть подотчетна инвесторам, гибко адаптироваться к меняющимся рынкам и взаимодействовать с международными партнерами для выработки цельной глобальной рыночной инфраструктуры, что повысит доверие к финансовой системе и возобновит процветание во всех секторах экономики.
