Зарубежный опыт и формы государственной поддержки социально значимых перевозок на воздушном транспорте
Международный опыт государственной поддержки региональных и местных аэропортов предполагает внедрение моделей, обеспечивающих достижение положительного общего эффекта для экономики региона либо страны при реализации механизмов субсидирования. Указанные механизмы поддержки региональных и местных аэропортов используются во многих странах, в основном за счет средств региональных бюджетов.
Государственная поддержка авиационного местного сообщения осуществляется в Европейском союзе (ЕС), США, Австралии, Канаде.
Государственная поддержка, как правило, регулируется законодательными актами, регламентирующими авиационную деятельность в государстве в целом. В ряде федеративных государств отдельные субъекты принимают в пределах собственной юрисдикции законодательные инициативы (нормативные Акты), дополняющие действующие на федеральном уровне.
В связи с различиями в экономических условиях выполнения различных видов перевозок практика дерегулирования, сказавшаяся благотворно на развитии гражданской авиации в целом, тем не менее не может эффективно стимулировать осуществление авиационных перевозок в системе низкоинтенсивных пассажиропотоков на авиалиниях, обслуживающих удаленные, малонаселенные пункты.
Это потребовало от государственных административных органов реализации мер государственной поддержки для решения важной социальной задачи — исключения транспортной дискриминации населения удаленных пунктов и обеспечения ему того же уровня гражданских прав и возможностей, как и у остальных жителей страны, в первую очередь по свободе передвижения, доступу к лечению, образованию, банковской системе. Это привело к законодательному закреплению системы «Public service obligation» (PSO) — системы обязательств авиакомпаний по выполнению субсидируемых государством «необходимых» (социальнозначимых) авиационных перевозок, обеспечивающих реализацию «равных» прав и возможностей жителей государства.
Таким документом в ЕС является акт Совета Европы № 2408/92 от 23.07.1992 года «О доступе для авиаперевозчиков Европейского Сообщества к внутренним авиамаршрутам». Он определяет, что «обязательство перед государством по выполнению авиатранспортных услуг — любое обязательство, возложенное на какого-либо авиаперевозчика в отношении маршрута, на эксплуатацию которого этот перевозчик имеет лицензию одного из государств ЕС, и заключающееся в необходимости выполнения этим перевозчиком всех мероприятий по обеспечению авиатранспортной услуги, удовлетворяющей определенным требованиям по продолжительности, регулярности, емкости и ценовой политике, которые данный перевозчик не взялся бы выполнять, исходя исключительно из коммерческих соображений».
Для того чтобы коммерческий перевозчик принял обязательство по выполнению перевозок в таких условиях, естественно, предусматривается спектр мер, стимулирующих его к выполнению авиаперевозок, отнесенных к социальной сети авиалиний EAS (Essentia! Air Service). Это сегмент «необходимых» авиационных перевозок, функционирующих по особым правилам в рамках системы обязательств PSO. Эти перевозки поддерживаются органами государственного или регионального управления различных стран по похожим, но не единообразным правилам, исходя из местных особенностей.
Особо следует выделить практику США, Австралии и Канады, как государств, имеющих значительные величины финансирования PSO и размеры сети EAS, в значительной мере функционирующих в северных, удаленных регионах с недостаточно развитой сетью наземных транспортных коммуникаций.
Например, до 75% местных авиаперевозок в Австралии выполняется с применением государственной поддержки — субсидирования в размере 45% от величины коммерчески обоснованного тарифа. Аналогичные оценки справедливы и для сети социально значимых авиалиний на Аляске, геоклиматические условия которой аналогичны условиям северных территорий РФ. В США размер субсидий федерального правительства составляет около 140 млн долларов в год.
Практика Канады интересна тем, что одним из основных направлений в государственной и региональной политике развития местных авиационных перевозок является поддержка малых аэропортов.
В других странах мира система PSO имеет ограниченный характер, в основном направленный на поддержание отдельных авиалиний на островные части государства. В Великобритании к сети EAS относятся 16 авиалиний, являющихся маршрутами в пределах Шотландии. Португалия субсидирует маршруты с материка на Азорские острова и Мадейру, Испания поддерживает маршруты на Канарские острова. Норвегия — маршруты, связывающие центр с отдаленными областями запада и севера страны.
К социально значимым маршрутам действующие в настоящее время в Европейском Союзе правила относят:
- Маршруты, соединяющие удаленные материковые или островные регионы с развитыми экономическими центрами страны.
- Маршруты между регионами, от уровня транспортного обеспечения которых зависит их экономическое развитие.
- Маршруты, соединяющие столицы или важные региональные центры двух государств, и имеющие важное социальноэкономическое значение для развития их сотрудничества.
Акт ЕС № 2408/92 определяет авиамаршруты, потенциально подлежащие применению PSO, как авиамаршруты, которым присущи следующие признаки:
- Маршрут включает аэропорт на периферии данного государства или маршрут характеризуется низким спросом на авиаперевозки.
- Маршрут является критично важным для экономического развития соответствующего региона.
Законодательство США также устанавливает критерии для авиалиний, которые потенциально возможно отнести к EAS. Конгресс США ввел новый раздел в Федеральный авиационный закон, который определил практику «необходимых» авиаперевозок, предусматривающую предоставление оператору федеральной субсидии для сохранения авиасвязей малых населенных пунктов с национальной транспортной системой. Любой регион (населенный пункт) может принять участие в программе субсидирования, согласившись на долевое участие (вместе с федеральными властями).
Основные принципы финансирования программы EAS в США включают:
- При авиаобслуживании должен осуществляться подвоз пассажиров к узловому аэропорту, определенному Федеральной Авиационной Администрацией (ФАА) США как средний или большой узловой аэропорт.
- Авиаобслуживание должно осуществляться не более чем с одной промежуточной посадкой при полете к узловому аэропорту.
- Обслуживание населенных пунктов, для которых пассажиропоток составлял в среднем более 11 пассажиров вдень в любой календарный год в период 1976—1986, должно осуществляться самолетом, располагающим по крайней мере 15 местами для пассажиров.
- Выполнение рейсов должно осуществляться в разумные сроки, принимая во внимание потребности пассажиров по пересадке на стыковочные рейсы.
Финансирование программы осуществляется на уровне около 100 млн долларов США.
Начиная с 2002 финансового года, в США, в дополнение к программе EAS, реализуется программа Small Community Air Service Development Program (SCASDP), направленная на улучшение авиаобслуживания малых общин. Принципиальным отличием от программы EAS является то, что ежегодно распределяемая в рамках программы система федеральных грантов общей суммой в 20 млн долларов предназначена не для авиакомпаний, а поступает в распоряжение 40 общин (малых муниципальных образований).
Общины могут ими воспользоваться как на выплаты субсидий авиакомпаниям, так и на другие цели — рекламу или реконструкцию местного аэропорта для привлечения пассажиров, улучшение обслуживания или исследования, а также для софинансирования с другими местными источниками новых проектов, покупки лицензии на аэротакси, приобретения самолета для перевозок и т. п.
«Необходимые» авиалинии на континентальной территории США обслуживаются самолетами пассажировместимостью от 9 до 37 мест, в их число входили самолеты Beech-1900 (19 мест), Saab 340 (34 места), DHC8Q-200 (37 мест), Cessna-402 (9 мест); Jetstream-32 (19 мест); Metro III (19 мест).
Авиалинии на территории Аляски обслуживаются более широким спектром авиатехники: от легких пятиместных до среднемагистральных самолетов В-737 вместимостью более чем на 100 мест, в т. ч. самолетами Cessna-185; Cessna-206; T-1040; гидросамолетом Goose; самолетами Navajo; Beaver; PA-32/H-250; Cessna-310; Cessna-207; B-737.
Но большинство авиалиний сети EAS, как в США, так и в других государствах, обслуживаются воздушными судами вместимостью менее 38 пассажирских мест. Основным самолетом для обслуживания авиалиний EAS является самолет с максимальным числом пассажирских мест равным 19. В качестве типоразмерного ряда ВС, рационального для осуществления авиаперевозок в рамках EAS, рассматриваются самолеты на 5, 9, 18—20 и 30—36 пассажиров.
Обслуживание авиалиний EAS выполняют, как правило, относительно мелкие региональные авиакомпании, обслуживающие определенный административный субъект или регион. Так, в Австралии это около 50 авиакомпаний, в США — около 30 (15 на основной территории и 13 на Аляске). В Великобритании к социально значимому авиаобслуживанию привлечены только две авиакомпании, которые обслуживают такие авиалинии в Шотландии.
Размеры ежегодных субсидий, предоставляемых авиационным операторам федеральным бюджетом США для осуществления полетов на социальной авиалинии, колеблется от 10 тысяч до 2 миллионов долларов.
Программа обязательных воздушных сообщений США с небольшими населенными пунктами, осуществление которой началось приблизительно 15 лет назад, гарантирует подпадающим под действие этой программы населенным пунктам регулярные воздушные перевозки. Цель программы заключается в установлении обязательных воздушных сообщений с небольшими, как правило, удаленными населенными пунктами по приемлемой для потребителей цене, давая при этом авиаперевозчикам возможность получать доходы, достаточные для продолжения коммерческой деятельности при минимальных затратах со стороны правительства США. Программа распространяется на всю страну, однако на Аляске для выбора обслуживаемых авиаперевозками населенных пунктов применяются особые критерии и подходы, что связано с труднодоступностью территорий и низкой численностью населения.
Так как населенные пункты зачастую нуждаются в большем количестве рейсов в летние месяцы, когда осуществляются строительные работы и ведется лов рыбы, чем это необходимо в зимние месяцы, для каждого населенного пункта установлены два расписания перевозок: одно для летних месяцев-пик и второе, как правило, с меньшим количеством рейсов, для внепикового сезона. При этом многие авиакомпании, стремясь расширить свою деятельность и осуществлять регулярные авиаперевозки, осуществляют обслуживание удаленных населенных пунктов без субсидирования. Отчасти это стало возможным потому, что частично подобные рейсы уже заранее оплачиваются, так как почтовое ведомство США оплачивает перевозку почты. Из-за преобладания в северных авиаперевозках почтовых грузов лишь немногие населенные пункты Аляски прибегают к услугам авиаперевозчиков, субсидируемых из федерального бюджета.
С теми перевозчиками, которые выбираются по конкурсу для выполнения субсидируемых авиаперевозок, заключаются двухгодичные контракты. Каждый участник конкурса должен рассчитать сумму субсидии, необходимую для обеспечения конкретного объема перевозок, и представить свой расчет доходов и расходов компании, включая 5-процентный коэффициент рентабельности, в постатейной разбивке на несколько лет вперед.
Следует подчеркнуть, что в Канаде государство субсидирует удаленные аэропорты и размещает государственные заказы на северные авиаперевозки. При этом госзаказы на северные авиаперевозки в основном устанавливают периодичность рейсов, а не цены, однако государство следит за тем, чтобы эти цены не были слишком высокими. Субсидирование авиационных предприятий может быть как прямым (дотирование цен), так и косвенным (установление налоговых льгот).
Таким образом, из анализа международного опыта можно сделать два основных вывода:
- Субсидирование авиаперевозок в северных и удаленных (труднодоступных) территориях связано с решением социальных задач государства по обеспечению транспортной доступности территорий и обеспечению равных гражданских прав населения на перемещения. Субсидирование реализуется на комплексной основе — в первую очередь по двум основным каналам финансирования — авиаперевозчиков, выполняющих полеты по социально значимым маршрутам, и аэропортов, функционирующих в зоне северных и удаленных территорий (формирующих, соответственно, низкие пассажиропотоки, не позволяющие генерировать необходимые для рентабельной деятельности потоки доходов от аэропортовой деятельности).
- Механизмы бюджетного субсидирования, как правило, эффективно работают лишь тогда, когда на уровне государства четко сформулированы ориентиры (приоритеты)национальных интересов, достигнуто определенное согласие в обществе, причем достижение общественного согласия в области субсидирования аэропортов с малой интенсивностью полетов и имеющих важное социальное значение, формируется лишь при объективном соблюдении баланса интересов, охватывающего сферы взаимодействия и авиаперевозчиков, и аэропортов, и пользователей.
