Естественная монополия: опыт реформирования электронергетики Великобритании

Оглавление журнала

На основе критики существовавших подходов к определению роли и места естественных монополий в системе экономических отношений в развитых капиталистических странах, прежде всего в США и Великобритании, были приняты законы и нормативные акты, направленные на организацию конкурентного сектора в области, ранее рассматривавшейся как составная часть естественных монополий, и отделению сетей, портов, аэропортов, терминалов и пр. в качестве естественно-монопольного сектора. В действительности новые теоретические подходы вылились в меры по дезинтеграции и приватизации естественных монополий, волной прокатившиеся по большинству стран мира, в том числе и по России. Здесь были частично приватизированы электроэнергетика, газовая промышленность, электросвязь и намечаются дальнейшие меры по их дезинтеграции и приватизации. Поэтому для России чрезвычайно важен процесс теоретического осмысления места естественных монополий в экономической системе и правильная оценка опыта реформирования естественных монополий в экономически развитых странах.

Экономико-теоретические аспекты естественных монополий

Естественные монополии в отличие от других предприятий рыночной структуры занимают особое место в системе экономических отношений. Это определяется их уникальными свойствами, специфической ролью, которую они играют в экономике. К естественной монополии в экономической теории обычно относится отрасль, в которой валовые издержки производства меньше, если вся продукция производится единственной фирмой, чем в том случае, если бы этот же объем продукции был разделен между двумя или более фирмами. Естественной монополией признается также та отрасль, в которой осталась единственная фирма в результате неограниченной конкуренции или конкурентные силы ведут дело к неконкурентной структуре. В качестве обобщающего формального критерия применяется понятие субаддитивности функции издержек репрезентативной фирмы. Функция издержек С является субаддитивной для выпуска Х, если С(Х) < с(х)₁ + с(х)₂ +...+ с(х)_n для всех неотрицательных х₁,...,х_n, таких, что . Субаддитивность функции издержек предполагает, что издержки отрасли минимизируются, если одна фирма, обладающая лучшей технологией, оперирует на рынке.

В Великобритании и США чаще пользуются термином «public utilities» вместо естественной монополии, поскольку его применение закреплено и исторически и юридически. Концепция «public utilities» предполагает, что критерием отнесения предприятий к данному классу является наличие неустранимой (естественной) монополии и производства продукции первостепенной социальной значимости. Официальное отнесение предприятия к «public utilities» означает, что если оно находится в частной собственности, то подлежит государственному регулированию.

Государственное регулирование естественных монополий обычно охватывает такие вопросы, как обеспечение доступности продукции любому платежеспособному лицу на равных условиях, безопасности производства и потребления, высоких стандартов качества. Решение данных вопросов больше связано с технической, отраслевой спецификой. Центральным же и наиболее сложным в экономическом и политическом отношении было и остается регулирование цен.

Государственное регулирование естественных монополий в современном понимании имеет более чем вековую историю. Критическое осмысление опыта регулирования в конце 70-х годов 20 века подвело к определенному рубежу эволюцию отношений государства и естественных монополий. Во многих развитых и развивающихся странах возникла общественная неудовлетворенность низким качеством услуг естественных монополий, высокими издержками государственного регулирования и откровенно плохими его результатами, застоем в техническом развитии и иногда настоящими провалами в обеспечении требуемым количеством услуг и т.д.

К этому времени нарастающий вал критики деятельности естественных монополий и регулирующих органов в средствах массовой информации подготовил почву для принятия решений, сильно изменивших структуру и характер этих отношений. Лидерство в изменениях отношений между государством и естественными монополиями взяли на себя США и Великобритания, где в последней четверти 20 века в экономической политике предпочтение стали отдавать идеям монетаризма, теориям экономики предложения и рациональных ожиданий, т.е. тому, что враждебно идеям государственного интервенционизма. Направление реформ в отношениях государства с естественными монополиями определялось представлениями консерваторов о том, что рыночные силы в сфере естественных монополий неоправданно блокированы государством и их высвобождение поднимет эффективность функционирования отраслей, а также снимет солидное бремя с государственного бюджета.

Теоретико-идеологическая основа этих представлений была подготовлена работами У.Баумоля, Г.Демшеца, Дж.Панзара, Р.Познера, Дж.Стиглера, Р.Уиллига, О.Уильямсона¹.

Американский экономист Г.Демшец в своей работе «Зачем регулировать предприятия общественного пользования?» (1968), подвергая сомнению эффективность ценового регулирования естественных монополий, предложил устранить его там, где государство может организовать конкуренцию за исключительные права поставщика товаров и услуг на определенный по контракту период. Существование единственной фирмы не означает монополистического ценообразования благодаря конкуренции на этапе борьбы за франшизу. Иными словами, из монополистической структуры не обязательно следует монополистическое поведение, хотя какие-то элементы его могут появиться позднее, если, например, условия производства изменятся в течение времени действия контракта.

Иной теоретический вариант обоснования усиления конкуренции в сфере деятельности естественных монополий следует из концепции «оспариваемого рынка», или, как еще иногда переводят, «доступного рынка». Эта концепция была предложена в работах У.Баумоля, Р.Вилига и Дж.Панзара. Оспариваемый рынок характеризуется абсолютно свободным входом и издержками выхода, равными нулю. Такой рынок открыт для нападения фирмы, поведение которой коротко обозначается формулой «ударил и удрал» («hit and run»). То есть, предполагается, что всегда существуют фирмы, не пренебрегающие даже временной возможностью войти на рынок, получить прибыль, пока цены не упали, и выйти с рынка, не понеся издержек, если климат ухудшился.

В действительности эта концепция представляется дальнейшим развитием неоклассической модели совершенной конкуренции с акцентом на свободе входа-выхода. Внимание сосредоточено не только на возможности новой фирмы получить опору на рынке, но и в большей степени на ее способности полностью заменить существующего монополиста. При условии, что невозвратные издержки равны нулю (свободный выход), даже простая угроза (потенциальная конкуренция) входа такой фирмы удерживает цены монополиста на уровне издержек (нулевая прибыль). В таком случае государственное регулирование цен является вредным.

Разработка концепции «оспариваемого рынка» стимулировала переосмысление традиционного отнесения к естественной монополии всех производств, существующих в электроэнергетике, газовой отрасли, на транспорте, в телекоммуникациях. Было предложено относить к неконкурентному сектору сетевые структуры, тогда как все остальные производства выделить в конкурентный сектор, где возможно организовать условия с некоторым подобием «оспариваемого рынка».

Кроме идеологического сдвига («консервативной революции») несомненное значение для проведения реформ естественных монополий имели как технологические сдвиги, так и сдвиги в структуре производства. В частности, в электроэнергетике к 80-м годам развитие технологии производства на основе паросилового цикла практически исчерпало возможности экономии на масштабе за счет повышения единичной мощности агрегатов и электростанций. Дальнейшее повышение единичной мощности оказалось невозможным и из-за установленного значительного отрицательного воздействия гигантских тепловых электростанций на окружающую среду. Экономическая эффективность ядерной энергетики была поставлена под сомнение нерешенностью проблем захоронения и переработки отходов.

Только в этих условиях оказалось возможным появление независимых производителей электроэнергии, которые стали создавать новое поколение генерирующих мощностей — на основе парогазовых силовых установок. Этому способствовали успехи материаловедения, «высокие» технологии, разработанные в ходе реализации космических программ. «Эффективность новых турбин значительно выросла, одновременно наметилась долговременная тенденция снижения цен на газ, как основного вида топлива для этих электростанций, ранее запрещенного к сжиганию в западных странах. Оптимальная мощность электростанций стала на порядок меньше, резко снизились капитальные вложения в их строительство, уменьшились затраты на электрические сети. Электростанции небольшой мощности, расположенные в центре электрических нагрузок, экологически чистые, были признаны экономичными и привлекательными для инвесторов из-за коротких сроков строительства и низких удельных затрат на 1 кВт мощности»². Таким образом, идеологические установки «консервативной революции» на демонтаж государственного регулирования естественных монополий получили не только теоретическое, но и практическое обоснование.

Внедрение конкурентных начал на основе концепций «торга за рынок» и «оспариваемого рынка» в сферу естественных монополий потребовало пересмотра самой этой сферы с точки зрения отсечения потенциально конкурентных секторов и своего рода «огораживания» монопольного сектора. До начала реформирования естественно-монопольного сектора компании имели, как правило, вертикально интегрированную структуру, классическими примерами которых являются нынешние РАО «Газпром», РАО «ЕЭС России», МПС в России, АТТ в США до 1982г., Бритиш Гэс, Бритиш Телеком, Бритиш Рейл до преобразований в Великобритании и многие другие. В электроэнергетике, например, в одной компании объединялись генерирующие предприятия, высоковольтные ЛЭП, распределительные сети, ремонтные и другие вспомогательные предприятия, то есть одна компания охватывала весь технологический цикл от производства до сбыта продукции. При реформировании к монопольному сектору стали относить ЛЭП и распределительные сети, а к конкурентному — генерирующие, ремонтные и вспомогательные предприятия.

Большое значение для успешного реформирования имеет решение проблем организации конкуренции, иначе дезинтеграция теряет всякий смысл. Во-первых, необходимо обеспечить свободный доступ предприятий к сетевым структурам. Во-вторых, требуется снизить входные барьеры и предотвратить блокирование входа со стороны существующих фирм.

Конкретно требуется решение таких непростых вопросов как:

1. порядок и процедура доступа к сетям, в особенности при дефицитах пропускной способности;
2. критерии, которым должны соответствовать компании, претендующие на участие в работе рынка;
3. порядок и обязательства предоставления сетями информации о доступности услуг и калькуляции тарифов;
4. система и институты регулирования.

Решение общих вопросов дезинтеграции вертикально интегрированных структур неизбежно сталкивалось с отраслевой спецификой. В частности, при формировании конкурентного рынка в производстве электроэнергии необходимо было учитывать три основные особенности электроэнергетики. Во-первых, совпадение по времени производства и потребления электроэнергии. Во-вторых, практическую невозможность создания ее товарных запасов. Технически возможные решения в виде гидроаккумулирующих электростанций или электрических батарей настолько дороги, что выходят далеко за рамки экономически возможных. В-третьих, необходимость поддержания в сети в довольно жестких пределах параметров, обеспечивающих устойчивую работу энергосистемы, прежде всего частоты и напряжения.

Указанные особенности электроэнергетики сделали ее наиболее трудным приложением теории дерегулирования. Дело в том, что включение (отключение) потребителя в электрическую сеть или изменение им нагрузки требует мгновенной реакции всей сети — включая как производителей, так и потребителей электроэнергии. Подключение к сети какого-либо потребителя вызывает дефицит мощности, который тут же должен быть покрыт либо увеличением мощности какого-либо генератора, либо, при отсутствии такой возможности, понижением потребляемой мощности какого-либо потребителя, или даже его отключением. В ином случае (при дефиците, равно как и при избытке мощности) возникает угроза отклонения от установленной частоты и напряжения, что при превышении известных пределов чревато потерями потребителей, а в худшем случае десинхронизацией и последующим развалом сети. Жесткие системные требования к балансированию нагрузки имеют своим следствием то, что при организации торговли в режиме реального времени конечные потребители не имеют технической возможности наблюдать за изменением цен, не говоря уже о том, чтобы реагировать на них изменением своего поведения.

Спрос на электрическую мощность в коротком периоде практически абсолютно неэластичен, тогда как предложение отличается высокой эластичностью, правда, до определенного момента. При достижении генератором определенной мощности предельные издержки резко возрастают. Поэтому при возникновении пиковых нагрузок в сети, когда подавляющее большинство работающих генераторов подходят к черте, за которой предельные издержки уходят круто вверх, появляются возможности у даже не являющегося крупным производителя, но обладающего балансирующей мощностью, назначать исключительно высокие цены, которые потребители вынуждены платить.

На рынках других благ, которые можно запасать впрок, не возникает описанная выше ситуация, т.к. потребители имеют возможность предварительно получать информацию о ценах и соответственно воздерживаться от закупок при неприемлемо высоких ценах, создавая запасы блага. Со стороны производителей возможности установления экстремально высоких цен резко ограничены конкуренцией, ибо доля рынка от производителя, повышающего цену, уходит к тем, кто имеет более низкие цены.

В отличие от рынков других благ особенности электроэнергетики делают возможным появление феномена рыночной власти, который в значительно меньшей степени, чем на других рынках зависит от концентрации. На данное обстоятельство обращается внимание в последних исследованиях С.Боренштейна, Д.Бушнера, К.Вольфрам, П.Джоскоу, Ф.Уолак и др.³

В самой общей постановке реформирование электроэнергетики мотивировалось одной генеральной идеей — конкуренция производителей должна привести цены до уровня предельных издержек и поддерживать в дальнейшем на высоком уровне аллокационную и производственную эффективность. Вера в универсальную работоспособность этой очень абстрактной идеи оказалась настолько сильной и распространившейся в истеблишменте Великобритании и США, что были предприняты энергичные шаги к ее практическому воплощению, несмотря на серьезные сомнения в прикладном значении данной идеи в электроэнергетике.

Приватизация, дезинтеграция и создание рынка электроэнергии

До реформы электроэнергетика Великобритании представляла собой отрасль, полностью национализированную в 1948 г. В ведении Центрального электроэнергетического управления находились производство и передача электроэнергии, а 12 районных управлений занимались ее распределением. По закону, принятому в 1989 г., отрасль подверглась вертикальной и горизонтальной дезинтеграции и приватизации (только в Англии и Уэльсе; Шотландия и Северная Ирландия не были включены в программу приватизации). Все генерирующие мощности были разделены между тремя компаниями (National Power — 52%, Power Gen — 33%, Nuclear Electric — 15%). Первые две компании поэтапно были приватизированы в течение 1991-95 гг. Ядерные электростанции в последнюю минуту были выведены из-под приватизации в связи с неясностью вопросов по ядерным отходам и утилизации выработавших свой срок реакторов.

Передача и распределение электроэнергии как монопольный сектор были отделены от производства. На базе 12 районных управлений распределительных сетей были созданы 12 частных компаний, которые вместе с правительством владеют национальной сетевой компанией (National Grid Company). Через три года после приватизации 5000 крупных промышленных потребителей могли по своему усмотрению выбирать в качестве поставщика производителей электроэнергии на основе прямых контрактов через Пул (Electricity Pool of England and Wales) или районные электрические компании (REC), покупающие электроэнергию также в Пуле (бирже). Для остальных 50000 потребителей такого выбора не было.

Проведенные преобразования подчинялись следующим целям, поставленным консервативным правительством. Во-первых, повысить эффективность отрасли, снизить издержки потребителей электроэнергии. Во-вторых, получить определенные доходы от продажи компаний и, главное, освободиться от необходимости субсидировать отрасль, снизив потребность в государственных займах для общественного сектора, и обеспечить, таким образом, решение важнейшего обещания консерваторов — снизить налоги. В-третьих, подорвать профсоюз угольщиков. Дело в том, что электроэнергетика обеспечивала крупные субсидии угольной промышленности посредством льготных долгосрочных контрактов. Передав электроэнергетику (кроме сетей) в частную собственность, можно было бы развязать руки правительству, поскольку все бремя борьбы за подписание контрактов легло бы на частные компании.

Как видно, причины реформ электроэнергетики в Великобритании в действительности определялись скорее политической необходимостью, тогда как собственно экономическая сторона — повышение эффективности — выдвигалась на первый план скорее в качестве пропагандистского обеспечения реформ.

Несмотря на четкую работу по реструктуризации отрасли, хорошую юридическую и нормативную базу, на первом этапе все же не удалось создать рынок электроэнергии, удовлетворявший требованиям эффективной конкуренции, конечным итогом которой должно было бы стать снижение цен и оптимизация потребления. На этом этапе задумывалось организовать прежде всего конкуренцию производителей и торговцев электроэнергией, конкуренция потребителей, или точнее, спросовая сторона рынка оставлялась на потом. Лишь небольшая часть потребителей могла прямо покупать непосредственно в Пуле по ценам, устанавливавшимся им каждые полчаса, тогда как большинство потребителей покупало электроэнергию у оптовых поставщиков. Причем, лишь незначительная часть потребителей могла покупать у поставщиков по ценам Пула, все остальные покупали по ценам, фиксированным в контрактах на длительные сроки. Это означало, что оптовые поставщики брали на себя риск изменения цен на время действия контракта и соответственно включали премию за риск в цену поставки.

Была организована и форвардная торговля, но она не получила желательного распространения из-за опасений манипулирования ценами Пула со стороны доминирующих на рынке компаний, ибо цены форвардных контрактов были привязаны к ценам Пула. Работа Пула попала в фокус критики не только потому, что были основания для обвинений в политике фаворитизма, но и потому, что он представлял собой центральный механизм неудовлетворительно работающего рынка.

По степени централизации торговли электроэнергией Пул оказался на одном конце спектра реформированных рынков в различных странах, на другом конце которого находился рынок в Норвегии. Для сравнения: в Норвегии покупатели и продавцы могут заключать частные двусторонние контракты, брокеры могут осуществлять сделки с различными частными торговцами или торговать на каком-либо из нескольких организованных рынков: на форвардном, на рынке завтрашних поставок (краткосрочном) или на «выравнивающем» рынке (поставок «в последнюю минуту»).

Работа Пула была организована так, что он действовал постоянно, с торгами с периодом 30 минут до наступления события. Схематично цены Пула формировались следующим образом: на основе прогноза электрической нагрузки (спроса) на следующий день производителям предлагается делать заявки для покрытия спроса (в виде графика нагрузки каждой из электростанций, находящихся в распоряжении компании-производителя, с указанием соответствующих тарифов); администратор Пула ранжирует заявки, сопоставляет их с прогнозным графиком нагрузки (спросом) и выбирает наиболее дешевый вариант покрытия спроса. Выбранный вариант дает возможность определить «системную предельную цену» на каждые полчаса, которая представляет собой наиболее высокую цену предложения, необходимую для полного покрытия спроса. Все принятые заявки (т.е. попавшие в этот наиболее дешевый вариант) оплачиваются по «системной предельной цене». В сущности работа Пула проходила в режиме закрытого аукциона единой цены.

Как отмечали многие критики работы Пула, принятая система ценообразования позволяла доминирующим фирмам устанавливать тарифы выше предельных издержек и получать необоснованные прибыли за счет потребителей. Иными словами, Пулу инкриминировалась возможность создавать условия для проявления рыночной власти.

Упрощенный механизм завышения тарифов выглядел следующим образом. Представим себе компанию, включающую в свой состав несколько электростанций, имеющих разные функции издержек. Предлагая электроэнергию на торговую площадку Пула с одинаковой нормой доходности по каждой электростанции и соответственно с разными ценами, компания в первом приближении может ожидать, что после формирования системной предельной цены часть электростанций будет участвовать в покрытии нагрузки, а часть может оказаться невостребованной из-за предложенных тарифов, превышающих уровень системной предельной цены. Поскольку компания получает доход за всю проданную электроэнергию по системной предельной цене, независимо от того, какие были предложены тарифы, у нее возникает стимул к определению предельной мощности, закрывающей баланс рынка, и к предложению как можно более высокого тарифа по электростанции предельной мощности. В случае правильного с точки зрения доходности компании определения тарифа все электростанции, имеющие более низкие издержки, чем предельная мощность (электростанция), попадают в разряд «инфрамаржинальных». И чем больше у компании таких инфрамаржинальных мощностей, тем больше у нее стимул поднимать предлагаемый тариф потенциально предельной электростанции. Существует теоретическая возможность ошибки в определении предельной мощности и соответственно возможность простоя мощности и потери прибыли, по которой был заявлен тариф, оказавшийся по итогу торгов выше системной предельной цены. Риск такой ошибки снижается по мере увеличения рыночной власти компании. А в конкретных условиях Англии и Уэльса наличие всего двух доминирующих фирм и высокой степени концентрации производства электроэнергии делает не столь уж сложным вычисление системной предельной цены.

В исследовании К.Вольфрам было установлено, что наличие инфрамаржинальных мощностей воздействовало на формирование заявок на торгах Пула. Проанализировав заявки двух доминирующих фирм National Power и PowerGen, она пришла к следующим выводам:

1. Электростанции с высокими топливными издержками делали заявки с большими надбавками сверх предельных издержек, чем электростанции с низкими топливными издержками.
2. Компания National Power подавала заявки с более высокими тарифами, чем PowerGen по электростанциям, имеющим сравнительно одинаковые топливные издержки.
3. Во время увеличения инфрамаржинальных мощностей фирмы заявленные тарифы по определенным электростанциям увеличивались⁴. Как было подсчитано К.Вольфрам, с 1992 по 1994 гг. в среднем цены были на 25% выше издержек предельной электростанции (на каждый данный период). Как она предполагает, тарифы были бы существенно ниже, если бы они устанавливались действительно в конкурентных условиях⁵. С 1994 г. цены на топливо упали, однако соответствующего падения тарифов не было замечено. Это означает, что прибыль компаний увеличилась, и служит еще одним свидетельством в пользу того, что конкурентные силы не действуют на понижение цен.

Регулирующий орган OFFER⁶ предпринимал попытки воздействовать на цены, в частности, установил предельные тарифы в Пуле в 1994—96 гг., и, что более существенно, потребовал от двух главных компаний избавиться от некоторых мощностей, чтобы поднять уровень конкуренции. Однако воздействие последней меры на уровень конкуренции было в значительной степени ослаблено тем, что мощности, выведенные в 1996 г. двумя указанными компаниями, были переданы в аренду по высоким ставкам, в результате чего повысились предельные издержки на данных мощностях. Начиная с 1990 г. рыночная доля этих компаний в производстве электроэнергии постоянно падала. Тем не менее степень контроля за рынком сохранилась, о чем говорит тот факт, что в 1998 г. электростанции одной из них определяли цены Пула на протяжении 60% всего времени.

Совершенствование рынка — новые правила торговли электроэнергией (НЕТА)

В 1997—98 гг. генеральный директор по электроэнергоснабжению по поручению правительства Великобритании подготовил и в июле 1998 г. представил предложения по реформированию правил торговли на рынке электроэнергии, которыми рекомендовалось заменить существующий Пул. В октябре 1998 г. в Белой книге, посвященной политике в отношении источников топлива для производства электроэнергии, правительством были приняты данные предложения.

После проведения консультаций с заинтересованными сторонами были выработаны новые правила торговли электроэнергией НЕТА (New Electricity Trading Arrangements — NETA), которые впоследствии были приняты парламентом и вступили в действие 27 марта 2001 г. Как официально заявляется, НЕТА представляют собой фундаментальное изменение в оптовой торговле электроэнергией в Англии и Уэльсе и направлены на создание действительно конкурентной среды с целью «преобладания справедливых цен» на рынке. Для этого всемерно поощряется торговля на форвардном и фьючерсном рынках, созданы торговые площадки на биржах электроэнергии для заключения краткосрочных контрактов (меньше месяца). Правила, по которым велась работа Пула, заменены сводом правил, получившим название Кодекса балансов и расчетов (Balancing and Settlement Code — BSC), следить за выполнением которого обязана Национальная электросеть, как и прежде исполняющая функции Системного оператора (СО).

Наиболее сложную часть НЕТА представляла собой разработка Кодекса балансов и расчетов (BSC), что связано с отмеченными выше особенностями электроэнергетики. Как подчеркивают разработчики новых правил, роль НЕТА заключается не в том, чтобы диктовать, каким образом покупать и продавать электроэнергию — на бирже или по долгосрочным контрактам, а обеспечить механизмы для устранения дисбалансов между контрактными и физическими величинами и обеспечения расчетов по этим дисбалансам между покупателями, продавцами, производителями и потребителями электроэнергии.

BSC состоит из двух частей — Механизма балансирования («Balancing Mechanism») и Расчетов по дисбалансам («Imbalance Settlement»). Первый должен обеспечить основу для выполнения Системным оператором своих функций по поддержанию стабильной работы высоковольтной электросети в режиме реального времени. СО при возникновении дефицита мощности в энергосистеме обязан принимать заявки по увеличению мощности генераторами или снижению нагрузки потребителями в режиме короткого уведомления, либо действовать в противоположном направлении при возникновении избытка мощности. Принятые заявки должны оплачиваться по предложенным ценам (для сравнения: по правилам Пула все заявки оплачивались по единой системной предельной цене). Кроме поддержания общего баланса мощности в сети СО обязан аналогичным образом также обеспечивать локальные балансы, нарушение которых неизбежно и связано с ограничениями пропускной способности ЛЭП.

В рамках Механизма балансирования СО для обеспечения безопасной и устойчивой работы энергосистемы заключает долгосрочные контракты на поставку вспомогательных услуг (содержания резервных мощностей, услуг по регулированию частоты, напряжения и реактивной мощности). В его обязанности входит не только обеспечение физического равновесия энергосистемы, но и выполнение данной функции с наименьшими издержками. Лицензированные производители, поставщики и потребители, делающие заявки СО в рамках Механизма балансирования, обязаны подписать BSC, тогда как посредники и другие участники рынка могут выбирать, становиться участниками BSC или нет.

Вторая часть BSC «Расчеты по дисбалансам» необходима для регулирования действий по измерению дисбалансов и определения цен избытков и дефицитов, неизбежно возникающих как разница между контрактными и фактическими величинами объемов поставляемой электроэнергии. Электростанции должны получать оплату произведенной электроэнергии сверх контракта и, наоборот, должны осуществляться вычеты за недопроизведенную по контракту электроэнергию. На поставщиков должны производиться начеты за сверхконтрактную поставку, а также компенсация за недопотребленную по контракту электроэнергию. Аналогично должны проводиться расчеты и с посредниками за расхождения контрактных и фактических величин. Поскольку счетчики в Англии и Уэльсе установлены для измерений произведенной/потребленной электроэнергии на получасовой интегрированной основе, правила урегулирования дисбалансов также рассчитаны на получасовой шаг, т.е. объемы дисбалансов и цены по ним будут подсчитываться на каждый получасовой период, а денежные расчеты будут происходить в течение 4 недель.

К началу действия НЕТА (27 марта 2001 г.) была проделана огромная работа по подготовке к работе рынка по новым правилам — были разработаны соответствующие документы на основе концепции, предложенной OFFER и обсужденной на представительных семинарах между заинтересованными сторонами: компаниями-производителями, потребителями, Национальной электросетью и распределительными сетями, посредниками и т.д. Проведено моделирование работы по новым правилам в пределах энергосистем Англии и Уэльса, а также большая разъяснительная работа не только с компаниями, но и с населением, которому по НЕТА предоставляется свобода выбора поставщика электроэнергии.

Хотя новые правила введены в действие совсем недавно и еще нет опыта работы по этим правилам, сомнения в эффективности предложенных нововведений, в том, что заявленные цели реформирования будут достигнуты, т.е. повысится уровень конкуренции и, как результат, будут снижены тарифы на 10% (как первоначально ожидалось), были высказаны еще задолго до введения НЕТА в действие.

В частности, критике подвергается введение правил установления цен по типу дискриминационного аукциона. К.Вольфрам полагает, что в лучшем случае простое переключение с аукциона единой цены на дискриминационный не приведет к снижению тарифов, а скорее всего даст негативный эффект. На дискриминационном аукционе предполагается оплата всех принятых к исполнению заявок по предложенным участниками ценам. Теоретически такой аукцион создает возможность невостребованности мощностей электростанций с низкими издержками и замещения их мощностями с высокими издержками, что понижает эффективность рынка. Можно представить такую ситуацию, когда производитель с низкими издержками, пытаясь угадать балансирующий тариф, устанавливает предложение на уровне, нереальном для данной рыночной ситуации. В то же время производитель с высокими издержками, предложивший меньший тариф, попадает в число отобранных аукционером для покрытия нагрузки и тогда получается явно невыгодный с точки зрения общества вариант распределения ресурсов. Такие ситуации связываются с ошибками производителей в прогнозировании конъюнктуры.

На наш взгляд, эти ошибки имели бы существенное значение, если бы носили систематический характер. Однако нет никаких доказательств в пользу данного тезиса — ни теоретических, ни тем более практических. Хотя на аукционе единой цены указанная возможность невостребованности наиболее эффективных мощностей маловероятна, и в теоретическом отношении он лучше дискриминационого, на практике производитель с низкими издержками перед угрозой больших потерь быстро научится сводить ошибки оптимизма к минимуму, если он склонен к риску, а скорее всего от него следует ожидать более консервативного поведения, чем от производителей, поставленных высокими издержками в маргинальное положение. Более того, дискриминационный аукцион теоретически стимулирует снижение среднего уровня цен, заставляя производителей-поставщиков под угрозой невостребованности снижать предлагаемые тарифы.

Еще один аргумент против введения новых правил ценообразования заключается в том, что дискриминационный аукцион в большей степени, чем аукцион единой цены, стимулирует концентрацию в отрасли, поскольку прибыль инфрамаржинальных мощностей зависит от точности определения балансирующей цены. Для малых фирм и новичков, только вступающих на рынок, процесс определения предельных цен может оказаться рискованным, поощряя в то же время крупные компании к наращиванию мощностей и увеличению своей доли на рынке, что снижает риск нахождения наиболее выгодных цен. В модели аукциона единой цены таких стимулов не возникает, т.к. он индифферентен к концентрации.

Поощрение концентрации заставляет К.Вольфрам подозревать в принятии модели дискриминационного аукциона наличие политической мотивированности, т.к. эта модель выгодна в первую очередь доминирующим компаниям, которые имеют в своем составе много электростанций на угле. Они лучше владеют рыночной ситуацией и обладают поэтому большей способностью правильно определять предельные цены. В результате компании обеспечивают содержание менее эффективных мощностей, работающих на угле, за счет потребителей.

Однако следует заметить, что вес этих аргументов против дискриминационого аукциона определяется долей продаж электроэнергии, осуществляемых по этим правилам. А она не столь уж и велика, ибо в результате принятия НЕТА большая часть электроэнергии должна продаваться посредством долгосрочных (до года и более) двусторонних контрактов, форвардных и фьючерсных, а также краткосрочных (до месяца), заключаемых на биржах. Модель дискриминационного аукциона может быть применена для описания торговли только в узком диапазоне продаж-покупок, которые выходят за рамки «окончательного физического уведомления» (т.е. после предоставления производителями, поставщиками и потребителями желаемых ими графиков нагрузки, которые в основном формируются в соответствии с контрактными количествами, но могут включать и другие желаемые величины нагрузки), которые представляются за 3,5 часа до наступления получасового периода исполнения этих графиков нагрузки. Системный оператор может принимать заявки на повышение или понижение нагрузки и после «окончательного физического уведомления», но расчеты по дополнительным количествам электроэнергии будут уже осуществляться в соответствии с принятыми СО ценами по правилу «pay as bid», т.е. в режиме дискриминационного аукциона. Кроме того, потребители и производители неизбежно отклоняются от заявленных контрактных позиций, и СО в целях обеспечения устойчивой работы энергосистемы ежесекундно регулирует их нагрузку. Отклонения фактических объемов от контрактных также оплачиваются по принятым СО ценам дискриминационного аукциона.

Разумеется, можно возразить, что несмотря на небольшую часть балансирующего рынка (поставок в последнюю минуту) в общих продажах электроэнергии, он может задавать более высокие ориентиры цен, поскольку на нем рыночная власть проявляется наиболее полным образом. Цены, формирующиеся на балансирующем рынке, влияют на уровень цен долгосрочных контрактов. Но дело здесь не в том, какая модель аукциона принята. Как пишет К.Вольфрам, в данном случае «неважно, какая модель аукциона, ибо компании не будут продавать но ценам ниже тех, которые, как они полагают, способен выдержать рынок»⁷, обесценивая, таким образом, свою аргументацию против смены моделей аукционов.

На наш взгляд, в оценке последствий и влияния НЕТА на уровень эффективности рынка электроэнергии надо исходить, во-первых, из технологического состояния отрасли, перспектив его преобразования и степени концентрации, во-вторых, возможностей реакции спроса на цены и ответной реакции производителей и поставщиков на изменение поведения потребителей. Для оценки последствий реформирования электроэнергетики полезно было бы ввести понятие потенциала снижения издержек, под которым мы понимаем величину возможного снижения издержек без существенного изменения технологии производства, передачи и распределения электроэнергии.

В реформируемой электроэнергетике Англии и Уэльса такой потенциал практически отсутствует. На ТЭС величина амортизации в составе издержек не может быть изменена посредством введения новых правил торговли. Объем заработной платы персонала определяется нормами обслуживания, которые тщательно выверены и могут быть изменены только технологическими усовершенствованиями, а также ставками зарплаты — ни первые, ни последние не являются переменными, зависимыми от рыночных усовершенствований. Основной компонент издержек — топливная составляющая — определяется технологией, воплощенной в оборудовании, и ценами на топливо, т.е. также не зависит от правил торговли электроэнергией. На ГЭС величина издержек в еще меньшей степени, чем на ТЭС зависит от рыночных правил, т.к. определяется в основном амортизацией и погодными условиями в рамках годового цикла. Аналогично и на АЭС потенциал снижения издержек без изменения технологии практически незначителен. Электростанции на альтернативных источниках энергии пока играют в балансе мощностей слишком маленькую роль в масштабах страны.

На уровень издержек в энергосистеме определенное влияние оказывает неравномерность графика нагрузки. Хорошо известно, что с точки зрения издержек идеальным был бы равномерный график нагрузки электростанций в суточном, недельном, месячном и т.д.периодах. В плановой экономике сглаживание неравномерности графика осуществлялось в административном порядке. В рыночной экономике единственный способ уменьшения неравномерности заключается в предоставлении возможности потребителям реагировать на цены, формирующиеся на рынке. Гипотетически потребители будут стараться сместить свою нагрузку на то время, когда электроэнергия дешевая, и стараться уменьшить ее в пиковое время, когда электроэнергия наиболее дорогая. Введение НЕТА может понизить неравномерность графика нагрузки, поскольку новые правила поощряют заключение долгосрочных контрактов, снижая, таким образом, вероятность возникновения пиковых ситуаций на данном уровне. Однако для обеспечения участия потребителей в выравнивании графиков нагрузки необходимо, по крайней мере, знание ими будущих тарифов, чтобы можно было выбирать время потребления электроэнергии. На спотовом рынке, отличающемся крайне высокой изменчивостью цен, потребителям очень трудно предугадать скачки цен и приспособить к ним режим работы электрооборудования. Кроме того, необходима соответствующая информационная технология и инфраструктура. Крупные потребители оснащены счетчиками и подключены к радиосети ВВС, через которую передается информация для участия в Механизме балансирования. Остается еще большой неиспользованный потенциал потребителй, который, как ожидается, будет сокращаться по мере технологического прогресса информационных систем. Ожидается также, что в недалеком будущем в целях приближения торговли к режиму реального времени закрытие рынка до начала работы Механизма балансирования будет происходить позже, чем за 3,5 часа, как это установлено НЕТА. Это повысит возможности потребителей сглаживать неравномерность нагрузки, реагируя на ценовые сигналы. В целом НЕТА обеспечивает больше возможностей для участия спросовой стороны в торговле по сравнению с прежним Пулом, однако остаются трудноразрешимые проблемы ответа потребителй на меняющиеся цены в рамках Механизма балансирования.

Если в коротком периоде потенциал снижения издержек можно оценить как близкий к нулю, то в длительном периоде он может оказаться существенным в зависимости от наличного разрыва между существующим технологическим уровнем и перспективным, имея в виду применение наиболее прогрессивных технологий. Правда, НЕТА имеют весьма отдаленное отношение к стимулам смены технологий, кроме самых общих положений о том, что если появляются возможности снижения издержек при изменении технологии и получении дополнительной прибыли, то появляются и инвесторы, использующие эти возможности. Вопросы же облегчения доступа новых, независимых производителей на рынок электроэнергии были решены в самом начале реформирования отрасли.

Инициаторы и разработчики НЕТА, очевидно, отдавали себе отчет в том, что изменение правил торговли не повлияет на величину издержек непосредственно. Поэтому все усилия были сфокусированы на понижении цен за счет ослабления рыночной власти путем повышения уровня конкуренции. Действительно, увеличение возможностей выбора участников рынка, ликвидация ненужных ограничений, развитие форвардной торговли и ограничение балансирующего рынка, где рыночная власть проявляется наиболее сильно, — все это необходимо для повышения уровня конкуренции. Однако НЕТА не могут устранить рыночную власть, что признается и самими авторами правил. И дело тут не в принятой модели дискриминационного аукциона, как полагает К.Вольфрам, и не в том, что правила не направлены на деконцентрацию отрасли. Даже если и представить себе раздробление всех компаний- производителей на отдельные электростанции, то и в этом случае, на наш взгляд, ценообразование стихийно придет к установлению предельной системной цены, т.е. не сильно отличающейся от нынешней. К этому результату будут толкать конкуренция потребителей и маркетинговая стратегия производителей.

Высокая степень агрегатной концентрации в отрасли предопределена существующей технологией производства, даже делая скидку на понижение оптимальной мощности агрегатов в последние годы. Калькуляция издержек конкурентов легко просчитывается, поскольку известны типы агрегатов, используемая технология, виды топлива (если речь идет о ТЭС), следовательно, довольно легко устанавливается маркетинговая стратегия конкурентов и не требуется тайного сговора, чтобы достичь приемлемого согласованного поведения на рынке на основе предельной системной цены.

Сохранение же двух доминирующих компаний в отрасли намного облегчает согласование поведения и тем более вряд ли позволит реализовать главную цель НЕТА — снижение тарифов. Сознавая неустранимость рыночной власти в существующих обстоятельствах, Ofgem в 1999 г. предложил дополнить выдачу лицензий основным производителям условияем «хорошего рыночного поведения», нарушение которого могло бы повлечь санкции регулирующего органа или судебное разбирательство с пострадавшей стороной. Кроме того, предусмотрено пресечение злоупотреблений рыночной властью Генеральным директором по электроснабжению в соответствии с расширенными полномочиями по Закону о конкуренции (1998 г.), который введен в действие с 1.03.2000 г.

Результаты реформирования электроэнергетики до введения НЕТА вызвали скептическое отношение многих экономистов, чему неоспоримым свидетельством является сам факт введения новых правил торговли. Директор Энергетического института Калифорнийского университета С.Боренштейн и руководитель исследований того же института Д.Бушнелл считают, например, что «реструктурирование электроэнергетики в Англии служит наиболее серьезным предостережением, поскольку высокий уровень неудовлетворенности результатами работы британского рынка электроэнергии привел к почти полному уничтожению созданных рыночных институтов. Опыт работы британского рынка настолько подорвал веру в рынок, что появилось зловещее условие «хорошего поведения» при лицензировании производителей, которое потенциально далеко превосходит по своей произвольности и вмешательству традиционные формы регулирования, применявшиеся в США в 20 веке»⁸.

Относительно НЕТА также имеются высказывания скептического характера. К.Вольфрам, поставив вопрос о том, следует ли остальному миру идти вслед за британским лидерством в реформах электроэнергетики, отвечает на него категорическим «нет».

Первые же дни работы энергосистемы по НЕТА показали наличие таких всплесков цен на балансирующем рынке, что заставили поволноваться Ofgem, потребителей и других участников рынка. Были предприняты срочные меры по модификации некоторых положений BSC и методологии подсчета данных по балансирующим услугам. Как объясняет Ofgem, взлеты цен не являются неожиданными, имея в виду эмбриональное состояние Механизма балансирования. Одновременно выражается надежда, что частота и амплитуда всплесков цен пойдет на убыль по мере приобретения участниками рынка опыта и отладки этого механизма.

В заключение хотелось бы обратить внимание на то, что в России многие чиновники и политические деятели склоняются к имитации опыта реформирования электроэнергетики Англии и Уэльса. Отвлекаясь от существенных различий энергосистем, что само по себе уже должно было бы насторожить ответственных людей, отвлекаясь от серьезных различий в институциональной обстановке в России и Великобритании, мы хотели бы отметить упорство наших реформаторов в игнорировании очевидных фактов отсутствия значительных положительных эффектов от преобразований отрасли в Англии и Уэльсе. Даже последние усовершенствования рынка, рассмотренные выше, не могут дать сколь-либо существенного повышения производственной эффективности отрасли.

Расчеты на то, что приватизация генерирующих мощностей, устранение государственного регулирования, налаживание работы рынка электроэнергии сами по себе достаточны для обеспечения активизации инвестиционного процесса и соответственно повышения эффективности отрасли через замену технологически устаревших мощностей, основаны не больше как на вере в чудодейственные силы рынка. В действительности теория предсказывает, что инвесторы, получив сигнал о возможности экономической прибыли от ввода новых мощностей с издержками ниже средних, начнут делать капиталовложения в новое оборудование. Однако та же самая теория говорит, что стимулы к инвестициям резко ослабляются при длительных сроках окупаемости, характерных как раз для электроэнергетики, так что трудно предсказать реальное поведение инвесторов.

Приватизация и рынок электроэнергии в принципе не решают и другие проблемы. С точки зрения общего благосостояния идеальным было бы синхронное изменение спроса и производственных мощностей. В ином случае, в частности, при опережении спроса в долгосрочном аспекте возникает опасность неустойчивого, ненадежного снабжения электроэнергией потребителей, что чревато большими экономическими потерями, далеко превосходящими подчас мизерные выигрыши в повышении производственной эффективности, или совершенно неприемлемо по социальным и политическим соображениям. Однако рынок принципиально не подает заблаговременных ценовых сигналов инвесторам, чтобы они могли подготовить ввод мощностей к моменту возрастания нагрузки.

В электроэнергетике существуют длительные лаги между возникновением сигнала о нарушении баланса энергоснабжения и инвестиционным ответом: даже если принять во внимание новые технологии и учитывать лишь ввод мощностей с самым коротким строительным циклом, для возведения тепловой электростанции требуется от 2 до 3 лет, а для других типов (не считая маломощных ветровых установок) еще больше. Кроме того, существует проблема соотношения пороговых величин сигнала и кванта ответа. Нарастание дисбаланса может происходить и чаще всего происходит монотонно, малыми приращениями — чем больше энергосистема, тем плавнее происходит нарастание спроса в длительном периоде. В то время как по условиям агрегатной оптимальности ввод в строй, например, тепловых блоков осуществляется единичной мощностью минимум по 200—300 МВт.

Иными словами, рыночная система принципиально не в состоянии обеспечить наиболее эффективную траекторию экономического развития, когда речь идет о принятии решений, формирующих инфраструктуру, поскольку ее природа позволяет давать эффективные ответы на сигналы лишь в коротких циклах. В качестве примера можно привести общепризнанные ошибки при принятии решений в США о чрезмерных инвестициях в АЭС в 70-е годы. Мало кто прогнозировал в то время, что цена на газ будет не расти, как считалось, а наоборот — снижаться. Немногие, вероятно, также предвидели и новые технологии, которые сделали весьма экономичными парогазовые силовые установки. Правда, высказываются мнения о том, что ошибочные решения об инвестициях были приняты именно благодаря государственному регулированию. При наличии конкуренции и в обстановке, когда экономические потери от ошибок ложатся на инвестора, ошибочных решений можно было бы избежать, как представляется горячим сторонникам реформ. Однако все же трудно представить, каким образом частные инвесторы сумели бы предвидеть падение цен на газ, успехи в создании парогазовых установок и развертывание экологического движения, сдвинувшего баланс ценностей и соответственно относительные издержки в производстве электроэнергии по различным технологиям.

8 Severin Borenstein and James Bushnell. «Electricity Restructuring: Deregulation or Reregulation?» Regulation 23(2000): 2.