Проблемы финансирования военной организации государства

Цымбал В.И., Хрусталев Е.Ю.

Эффективность военных расходов государства

Эффективность выделяемых на функционирование военной организации государства финансовых средств определяется состоянием национальной безопасности, которое удаётся обеспечить при определённом уровне военных расходов.

В отличие от расходов на правоохранительную деятельность средства на обеспечение военной безопасности выделяются только из федерального бюджета (ФБ). Уже поэтому их следовало бы разделить по разным разделам ФБ. Однако пока в действующей классификации раздел "Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства" является общим для части военных расходов и расходов на правоохранительную деятельность, в то время как военные расходы распределены по различным разделам. Это затрудняет и анализ рациональности осуществлённых военных расходов, и их обоснование на предстоящие годы.

Важнейшим для военных расходов в современной России справедливо считается определение оптимальной доли военных расходов в общих федеральных расходах, а также рациональности распределения средств между соответствующими группировками расходов по функциональной бюджетной классификации: "национальная оборона", военные расходы в разделе "правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства", наконец, военно-ориентированные расходы, осуществляемые по разделу "мобилизационная подготовка экономики". Знание правильного ответа на эти вопросы необходимо не только Совету Безопасности РФ или руководителям министерств (ведомств), входящих в военную организацию РФ, но и депутатам Федерального Собрания РФ, которые должны осмысленно голосовать за предоставление военных расходов, правительственным структурам, участвующим в исполнении бюджета, и рядовым гражданам.

Кроме того, необходимо эффективно распределять средства между основными компонентами военной организации (Вооружённые Силы (ВС), другие войска, воинские формирования и органы) и между целевыми статьями и видами военных расходов.

Существующая система финансирования военной организации не предусматривает научного обоснования и публичного обсуждения рационального значения этих показателей в разумных пределах открытости военного бюджета, а, главное, не предусматривает жёсткого управления финансированием со стороны государства и гражданского контроля за расходами.

Вследствие сложности военной организации государства и его военной экономики повышение эффективности военных расходов возможно, главным образом, на путях комплексного использования различных средств и способов административного и экономического управления.

Основные направления совершенствования административных способов управления заключаются в разработке:

методологии и процедур выработки, формулирования и постановки задач, решение которых возлагается на компоненты военной организации, достоверного финансово-экономического обоснования возможностей их решения (такой концептуальный документ как "Основы (Концепция) военной политики Российской Федерации по военному строительству на период до 2005 года" нуждается не только в обновлении, но и в раскрытии положений об экономическом обосновании цены задач, возлагаемых на военную организацию);
структуры и экономических отношений производств, входящих в состав военной организации, в частности промышленных и сельскохозяйственных предприятий, учебных заведений, научно-исследовательских и конструкторских организаций, которые (при производстве ими товаров и услуг не сугубо военного назначения) могут оказаться неэффективными в условиях рыночной экономики;
порядка закупок предметов снабжения, вооружения, заказов НИОКР (действующая в настоящее время нормативная база не гарантирует проведения действительно эффективных конкурсов, а закрытость госзаказа при одновременном включении в него как секретных работ (услуг), так и несекретных препятствует расширению состава исполнителей работ и способствует правонарушениям);
системы комплектования военной организации кадрами и решения их социально-экономических проблем (в настоящее время единый кадровый заказ на подготовку специалистов для военной организации не разрабатывается, суммарные затраты на подготовку кадров для несения службы в мирное время и для мобилизационного резерва не оцениваются; комплексное решение жилищной проблемы за счёт предоставления служебной площади военнослужащим, жилищных сертификатов - увольняемым и открытия накопительных счетов - начинающим военную службу затормозилось).

Важнейшим в настоящее время представляется также совершенствование нормативно-правовой базы экономического обеспечения военной организации, решения проблем её повседневного функционирования и дальнейшего развития по планам военного строительства. При этом Бюджетный кодекс РФ (БК) должен стать нормативной основой управления финансированием военной организации в мирное время.

Основными направлениями реформирования бюджетного процесса для обеспечения военной безопасности России следует считать полный учёт в нормативных документах, дополняющих БК, всей специфики военной организации и военной экономики государства не только для условий мирного времени, но и в угрожаемый период, а также во время войны.

Следует довести до логического завершения идею сопряжения федеральных округов РФ с военными округами, округами внутренних войск, пограничных войск, региональных центров гражданской обороны, структурных формирований ФАПСИ, ФСЖВ и других формирований военной организации РФ. В дальней перспективе следует создать систему объединённого финансового обеспечения всей военной организации независимо от того, как далеко будет продвинуто решение вопроса о создании в РФ действительно единой военной организации государства.

Необходимо распространить методологию программно-целевого планирования на все виды военных расходов и обеспечить сопряжение разнообразных программ и планов военного строительства, касающихся отдельных его аспектов, с перспективным финансовым планом, разработка которого предусмотрена БК одновременно с разработкой бюджета.

Требуется категорически исключить возможность начала нового финансового года без утверждённых военных расходов, оптимальных по величине и распределению именно для этого года и сложившейся военно-политической ситуации, без возможности начать финансирование нового государственного военного (оборонного) заказа. Внедрить в бюджетный процесс на данной стадии рассмотрение и всестороннюю оценку не только самих военных расходов, предусматриваемых бюджетом, но и перспективного финансового плана на предстоящие 3 года с включением в него всех сбалансированных программ и планов военного строительства. Решить проблему рациональной открытости военных расходов в бюджете и стабилизации их бюджетной классификации на достаточно длительный период времени с целью обеспечения достоверного анализа динамики военных расходов и предотвращения манипуляций с отдельными статьями в интересах формального удовлетворения бюджета тем или иным требованиям. Избавиться от практики включения в расходную часть закона о ФБ так называемых "текстовых статей", поскольку этот способ решения проблем оказался неэффективным, а, кроме того, он по существу является нарушением закона о бюджетной классификации РФ и БК.

Применительно к стадии исполнения ФБ исключить возможность бесконтрольного "нецелевого" использования средств, выделенных на военные нужды, исключить практику неравномерного финансирования военной организации с переносом основных объёмов финансирования на конец года, а тем более практику "недофинансирования". В качестве прецедента дополнения Бюджетного кодекса РФ законоположениями, устанавливающими особый порядок финансирования отдельных целевых статей и видов расходов ФБ, можно рассматривать Федеральный закон "О финансировании государственного оборонного заказа для стратегических ядерных сил РФ" от 17.07.1999 г. № 174-ФЗ. В соответствии с этим законом финансирование работ для стратегических ядерных сил РФ происходит в особом режиме. Эти расходы не подлежат сокращению и перераспределению. Финансирование осуществляется не только в полном объёме, но и с учётом индекса инфляции за соответствующий период.

Завершая переход к системе финансирования военной организации через органы федерального казначейства, одновременно изыскать пути погашения негативных последствий такого перехода, выявившихся в ходе опытной проверки этой системы (замедление темпов прохождения ассигнований и увеличение сроков оплаты счетов поставщиков и подрядчиков). Главное - найти рациональное решение проблемы надёжного финансирования при передислокациях и в специфичных именно для военной организации условиях: угрожаемого периода, террористических действий, чрезвычайных ситуаций и, наконец, войны.

Применительно к стадии контроля и отчётности обеспечить правовое решение проблемы рациональной открытости фактических военных расходов, возможность осуществления гражданского контроля в этой области. Публиковать отчёты о военных расходах в объёме, не меньшем, чем публикуется бюджет. Обеспечить рассмотрение Государственной Думой отчётов о военных расходах, которые представляются Россией в международные организации, и публиковать их для граждан России.

Обоснование структуры военных расходов

Поскольку военные расходы являются частью федеральных расходов РФ, то и определяющий эти расходы механизм должен соответствовать основам бюджетного устройства и бюджетного процесса в РФ, которые зафиксированы в Бюджетном кодексе РФ и в законе о бюджетной классификации РФ.

Как известно, БК "служит целям финансового регулирования, устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, правовые основы функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, определяет основы бюджетного процесса в Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации". Определяет он и общие требования к бюджетной классификации РФ. После ввода кодекса в действие с 1 января 2000 года, как показала бюджетная практика, проявились недостатки, обусловленные тем, что к разработке БК не были привлечены квалифицированные специалисты военной организации РФ. Многие его положения, в том числе классификационные, не учитывают всю специфику военных расходов. Для них требуется отдельный закон. Заметим, что такая ситуация с особым отношением к военным расходам характерна не только для России. В ряде государств действуют не только отдельные законы о военных расходах, но и сам военный (оборонный) бюджет государства выделен из общего ФБ.

По структуре военных расходов можно констатировать следующее. В отличие от Бюджетного кодекса РФ федеральный закон "О бюджетной классификации РФ" разрабатывался при участии специалистов военной организации, и наиболее подробная классификация расходов ФБ предусмотрена именно в части военных расходов. Закон действует с 1996 года, непрерывно корректируется. Но это отнюдь не всегда является процессом совершенствования бюджетной классификации. Основная часть изменений связана с тем, что структура Правительства РФ в последние годы многократно менялась, а значит менялась и структура распределения средств. Более того, зачастую смена Правительства РФ и изменение его структуры происходили тотчас после утверждения Федерального закона о бюджете на очередной финансовый год. Тем самым нарушался этот закон, а главное, оказывались дезорганизованными конкретные распорядители бюджетных средств и бюджетополучатели.

Видимо, одна из важнейших задач - пресечь такую практику хотя бы в части военных расходов, стабилизировать их классификацию. Представляются полезными некоторые принципы привязки структуры реальной военной организации РФ, неизбежно меняющейся в ходе военной реформы, к структуре военных расходов. Например, обеспечение возможности однозначного расчёта общих военных расходов РФ, общих расходов на однотипные статьи и виды расходов, сопоставительных расчётов об удельных расходах различных компонентов военной организации на однотипные виды расходов и т.д.

Ожидается, что в скором времени будет определена новая структура военной организации России, в рамках которой она должна развиваться в начале нового тысячелетия. В связи с этим актом, который готовится Советом безопасности РФ, вполне логичным выглядело бы закрепление этого решения в бюджетной классификации военных расходов. В частности, представляется рациональным разделить раздел расходов ФБ "Правоохранительная деятельность и безопасность государства" на два самостоятельных раздела: "Правоохранительная деятельность" (она финансируется не только из ФБ, но и из бюджетов нижнего уровня) и "Безопасность государства", в которой следовало бы сконцентрировать расходы на всех "силовиков", финансируемых только из ФБ и подчиняющихся Верховному главнокомандующему. Есть логика и в следующем шаге - создании объединённого раздела расходов ФБ с названием "Национальная оборона и военная безопасность государства". Но, повторим, при достаточно строгой, однозначно трактуемой и подробной классификации расходов вопрос о названии разделов и подразделов теряет свою актуальность.

Стадия разработки федерального бюджета

Ввиду того, что военные расходы являются одной из составных частей расходов ФБ РФ, их планирование, рассмотрение и утверждение, непосредственное распределение средств и доведение их до потребителей, а также контроль за этим процессом целесообразно осуществлять в основном по той же процедуре, что предусмотрена и для всего федерального бюджета, руководствуясь БК.

Вместе с тем при совершенствовании финансово-экономического механизма [1], в первую очередь, необходимо принимать во внимание особую роль военной организации в государстве, обусловленную решением жизненно важных для страны задач, а также специфику военной экономики (как непосредственно ВС РФ и других войск, так и военной промышленности).

Без учёта указанных особенностей крайне затруднительно решить проблему повышения эффективности военных расходов. Соответственно, назначением разрабатываемого механизма, по нашему мнению, могло бы стать устранение противоречий между положениями БК, регламентирующими бюджетное устройство всей страны, и специфическими потребностями военной организации.

Бюджетный кодекс выделяет следующие этапы бюджетного процесса: составление проекта бюджета; рассмотрение и утверждение бюджета; исполнение бюджета; контроль за его исполнением.

Согласно ст. 184 БК, разработка проекта ФБ, в том числе и в части расходов на национальную оборону и обеспечение безопасности, производится следующим образом. Не позднее, чем за 10 месяцев до начала очередного финансового года Правительство Российской Федерации должно начать составление проекта федерального бюджета, которое осуществляется в соответствии с бюджетной политикой Российской Федерации, определенной в Бюджетном послании Президента РФ.

На первом этапе формирования ФБ федеральные органы исполнительной власти разрабатывают несколько вариантов плана-прогноза функционирования экономики Российской Федерации на очередной финансовый год, содержащего основные макроэкономические показатели, характеризующие состояние экономики, а Правительство РФ производит выбор одного из них.

На основании этого плана-прогноза Министерство финансов РФ осуществляет разработку основных характеристик федерального бюджета, в том числе распределение расходов бюджета в соответствии с функциональной классификацией и проектировок основных доходов и расходов федерального бюджета на среднесрочную перспективу. После этого бюджетные проектировки направляются федеральным органам исполнительной власти для распределения средств ФБ по конкретным получателям.

На втором этапе федеральными органами исполнительной власти осуществляется распределение предельных объемов финансирования на очередной год в соответствии с функциональной и экономической классификациями расходов бюджетов, а также по получателям бюджетных средств. Одновременно уполномоченный орган исполнительной власти формирует перечень федеральных целевых программ, подлежащих финансированию из средств федерального бюджета в очередном финансовом году, согласовывает объёмы их финансирования в предстоящем году и на среднесрочную перспективу.

Несогласованные вопросы по бюджетным проектировкам в предстоящем году и на среднесрочную перспективу подлежат рассмотрению межведомственной правительственной комиссией, возглавляемой министром финансов.

Разработка и согласование федеральными органами исполнительной власти показателей проекта ФБ и представляемых одновременно с ним документов и материалов завершаются не позднее 15 июля предшествующего года. После этого в течение месяца Правительство РФ рассматривает представленные документы и материалы и утверждает проект федерального закона о федеральном бюджете для внесения его в Государственную Думу.

На этом этап формирования бюджета заканчивается.

Анализ этого этапа с точки зрения обоснования расходов, выделяемых для нужд военной организации государства, позволяет выявить следующие основные недостатки:

Разработка бюджета осуществляется Правительством РФ. Роль Президента как главы государства при формировании бюджета сведена лишь к формулированию общей стратегии, выражаемой в бюджетном послании. Вместе с тем, следует отметить, что полномочия Президента в области обороны и обеспечения безопасности гораздо шире. В частности, значительная часть полномочий Президента, закрепленных в ст. 4 закона "Об обороне", требует определённого финансового обеспечения.
Вызывает определённые сомнения роль Министерства финансов, которое практически самостоятельно распределяет бюджетные средства по главным распорядителям, осуществляя перевод из функциональной классификации расходов бюджета (к этому времени уже утвержденную Правительством) в ведомственную. Сама процедура такого перевода представляется крайне неясной и, более того, субъективной и волюнтаристской ввиду того, что это распределение фактически производится без учёта потребности общества в продуктах, производимых силовыми ведомствами (обороне и безопасности), корректно оценить которую Минфин не в состоянии.
Обоснование военных расходов ведётся каждым ведомством - компонентом военной организации самостоятельно. Это приводит в ряде случаев к параллелизму и дублированию работ, выполняемых в интересах обеспечения обороны и безопасности. Обращает на себя внимание то обстоятельство, что ни Минфин, ни федеральной орган исполнительной власти, ответственный за формирование перечня целевых программ, фактически не имеют ни полномочий, ни, что самое главное, необходимого уровня компетенции для предотвращения указанных причин снижения расходов.
Во многом такое положение возникло по той причине, что в системе органов государственной власти отсутствует структура, обладающая такими полномочиями, какими обладала существовавшая в Советском Союзе Военно-промышленная Комиссия при Совмине, сфера компетенции которой распространялась на все силовые органы государства, что позволяло вырабатывать и реализовывать единую военно-техническую политику в государстве.
На наш взгляд, реализацию указанных функций необходимо возложить на аппарат Совета безопасности РФ, нормативно закрепив расширение его полномочий. Альтернативой данному решению может стать создание в структуре Правительства РФ специального органа. Привлечение этих управленческих компонент к координации финансовых планов и распределению средств вполне совпадало бы с координирующей ролью Генерального штаба в части решаемых задач.
Рассмотрение перечня разрабатываемых на этом этапе бюджетного процесса документов, которые впоследствии (на этапе рассмотрения и утверждения бюджета) передаются в Федеральное Собрание и Президенту, показывает, что в нём (по крайней мере, в том виде, как это записано в БК) отсутствуют документы, необходимые для оценки значимости для государства расходов, выделяемых для нужд обороны и обеспечения безопасности, а также для оценки реализуемости программ, запланированных государством в этой сфере. Более того, по существующим законам Государственный оборонный заказ утверждается в течение 20 суток после принятия Федерального закона о ФБ. Это, в частности, свидетельствует о том, что его окончательные показатели не известны ни Правительству в момент разработки федерального бюджета, ни законодателям, утверждающим этот бюджет. Соответственно, данное условие не дает им возможности оценить, каким образом влияет бюджетная политика государства на уровень обороноспособности и безопасности. По этой причине ответственность за состояние военной организации государства в значительной мере с законодательной ветви власти снимается.

На наш взгляд, при обосновании расходов, выделяемых государством на нужды военной организации, необходима разработка и внесение в правительство следующих документов:

оценка состояния обороноспособности и обеспечения безопасности на среднесрочный период;
задачи военной организации государства на предшествующий год и среднесрочную перспективу, в том числе прогноз уровня их выполнения в зависимости от финансирования;
справка о реализации Государственной программы вооружения и Государственного оборонного заказа, а также предложения по их корректировке и формированию;
справка о состоянии мобилизационной подготовки военной организации и предприятий военно-промышленного комплекса.

Стадия рассмотрения и утверждения федерального бюджета

Следующей стадией бюджетного процесса является рассмотрение и утверждение бюджета. Как наиболее важный для законодателей, а также самый сложный в политическом плане этот этап регламентирован в БК наиболее подробно (глава 22). Блок-схема процессов рассмотрения и утверждения федерального бюджета представлена на рис. 1 [2]. Цифры на схеме обозначают продолжительность мероприятий в сутках согласно Бюджетному кодексу.

В Государственной Думе законопроект о ФБ на предстоящий год рассматривается в четырех чтениях, функция каждого их которых нормативно закреплена БК.

Рис. 1. Блок-схема процессов рассмотрения и утверждения федерального бюджета

На первом чтении утверждаются следующие основные характеристики ФБ:

доходы ФБ по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов РФ;
распределение доходов от федеральных налогов и сборов между ФБ и бюджетами субъектов РФ;
дефицит ФБ в абсолютных цифрах и в процентах к расходам ФБ на очередной финансовый год и источники покрытия дефицита ФБ;
общий объем расходов ФБ на очередной финансовый год.

На втором чтении утверждаются расходы ФБ по разделам функциональной классификации расходов бюджетов РФ в пределах общего объема расходов ФБ, утвержденного в первом чтении, а также размер Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ.

На третьем чтении фиксируется распределение денежных средств по подразделам функциональной классификации расходов бюджетов РФ и главным распорядителям средств ФБ по всем четырем уровням функциональной классификации расходов бюджетов РФ, распределение средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов по субъектам РФ, расходы ФБ на финансирование федеральных целевых программ, Федеральной адресной инвестиционной программы на очередной финансовый год в пределах расходов, утвержденных во втором чтении по разделам ФБ, программы предоставления гарантий Правительства РФ на очередной финансовый год, программы предоставления средств ФБ на возвратной основе по каждому виду расходов, Программа государственных внешних заимствований РФ на очередной финансовый год.

На четвертом чтении закон утверждается в целом. На этом этапе внесение в него поправок не допускается.

Из анализа сложного этапа формирования бюджета как ветвящегося процесса следует, во-первых, что количество вариантов возможного его протекания очень велико. Их 216. Во-вторых, и это более важно, расчёт времени прохождения процесса формирования бюджета на предстоящий (Т+1) финансовый год, даже своевременно начатого в текущем Т-м году, свидетельствует о том, что момент его успешного окончания во многих вариантах выходит за пределы нового (Т+1)-года на срок порядка 1 месяца и даже более [3]. Один из расчетных вариантов вероятности принятия ФБ как функции от времени в Т-м, а затем в (Т+1)-м году к указанному сроку, полученный методами математического моделирования, приведен на рис.2. Моделирование показывает, что действующий БК не страхует нас от начала финансового года без утверждённого бюджета. Более того, среди вариантов возможного протекания бюджетного процесса есть такие, которые превращаются в "зацикливания", выходящие на неопределённо долгие процедуры, включающие в себя смену Правительства РФ, либо даже перевыборы ведущих должностных лиц и органов власти.

Рис. 2. Вероятность принятия ФБ на Т+1 год к указанному сроку (вариант)

В этих условиях трудно представить себе, как, следуя "Основам", жёстко увязать план военного строительства на новый год с бюджетом, не зная, когда и чем закончится бюджетный процесс, на какие суммы расходов можно рассчитывать. Как можно приступать к выполнению оборонного заказа, если по закону он должен быть утверждён в течение 20 суток после подписания федерального закона о бюджете? И вообще задача обороны страны от внешних угроз должна решаться всегда и независимо от политических событий внутри страны.

Для обеспечения гарантированного финансирования военной организации с начала финансового года было бы целесообразно, на наш взгляд, использовать опыт развитых стран, прежде всего США, где рассмотрение военного бюджета происходит до рассмотрения ФБ. В этих целях можно бы разделить процесс рассмотрения военных расходов и других расходов ФБ, начав обсуждение военных расходов в Федеральном собрании на месяц ранее законодательно закрепленного в настоящее время срока, т.е. 15 июля с сохранением процедуры, закрепленной в действующем БК.

Вторым вариантом достижения указанной цели могло бы стать выделение обсуждения расходов на военную организацию после второго чтения, т.е. после определения в целом расходов по статьям функциональной классификации. Этот вариант представляется более вероятным. При этом следует учитывать тот факт, что в силу секретности большинства статей расходов разделов "Национальная оборона" и "Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства" их реальное обсуждение происходит не всем составом Государственной Думы, а рабочими группами, члены которых несут ответственность за сохранение государственной тайны. Соответственно, согласование интересов в этих группах в силу значительно меньшего количества представителей облегчается.

Кроме того, было бы полезно рассмотреть возможность внесения в БК изменений, сущностью которых является ликвидация вызывающих зацикливание процедур на стадии рассмотрения и утверждения законопроекта о ФБ.

Обращает на себя внимание то обстоятельство, что согласно ст.193 БК Правительство только к 1 октября (т.е. спустя полтора месяца после начала рассмотрения законопроекта о ФБ на предстоящий год) вносит в Государственную Думу "предложения по расходам на содержание Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, в том числе по расходам на содержание военнослужащих и гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов с указанием их штатной численности на начало и конец очередного финансового года". К этому времени, при нормальном ходе процесса рассмотрения ФБ бюджет уже будет принят во втором чтении, т.е. ассигнования уже разделены по разделам функциональной классификации, что может не позволить учесть указанные данные.

В этой связи, на наш взгляд, было бы целесообразно обязать Правительство представлять данную информацию не к 1 октября, а к началу этапа рассмотрения и утверждения законопроекта о ФБ.

Надо отметить также следующее обстоятельство, связанное с рассмотрением расходов для нужд военной организации. Согласно ст.195 БК, "Совет Государственной Думы утверждает комитеты Государственной Думы, ответственные за рассмотрение отдельных разделов и подразделов федерального бюджета (далее - профильные комитеты). При этом ответственными за рассмотрение основных характеристик федерального бюджета, а также за рассмотрение каждого раздела (в отдельных случаях подраздела) функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации должно быть назначено не менее двух профильных комитетов, одним из которых является Комитет по бюджету". Очевидно, что для разных компонентов военной организации, которые финансируются по разделам "Национальная оборона" и "Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства", в качестве профильных будут выступать соответственно Комитеты Государственной Думы по обороне и по безопасности. Очевидно, что добиться в этом случае исключения финансирования дублирующих работ затруднительно. Выходом из данного положения могло бы стать назначение в качестве профильных не двух, а трех комитетов по каждому разделу (по обороне, по безопасности и по бюджету), что в принципе не противоречит БК.

Стадия исполнения федерального бюджета и управления военными расходами

Для проведения анализа стадии исполнения бюджета целесообразно использовать его "идеальную" модель, подробное описание которой даёт БК. Схематически эта модель изображена на рис.3. Её описание и анализ изложен в [4].

Рис. 3. Исполнение федерального бюджета

Можно выделить следующие основные этапы процесса исполнения по расходам ФБ, состоящего из последовательно осуществляемых процедур санкционирования и финансирования:

составление и утверждение Минфином сводной бюджетной росписи;
утверждение и доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях до распорядителей и получателей бюджетных средств, а также утверждение смет доходов и расходов распорядителям бюджетных средств и бюджетным учреждениям;
утверждение и доведение уведомлений о лимитах бюджетных обязательств до распорядителей и получателей бюджетных средств; принятие денежных обязательств получателями бюджетных средств;
подтверждение и выверка исполнения денежных обязательств;
непосредственное финансирование, сутью которого является расходование бюджетных средств.

Представляется необходимым отметить важную особенность процедуры санкционирования, которая состоит в том, что право на осуществление расходов распорядителей и получателей средств ФБ появляется только после доведения до них лимита денежных обязательств.

То есть закрепление в законе о ФБ определенного объёма денежных средств является только необходимым, но недостаточным условием для выделения конкретному получателю бюджетных ассигнований. Это право возникает только после того, как орган, исполняющий бюджет, утвердит для них лимит бюджетных обязательств. Вместе с тем, очередность выделения лимита практически не урегулирована. Таким образом, реальное выделение ассигнований находится в руках чиновника, который никак не отвечает за результаты своей деятельности, в связи с чем они зачастую выражаются в снижении уровня обороноспособности и безопасности государства.

Появление такого инструмента, как лимит бюджетных обязательств, было вызвано стремлением избавить бюджет от необеспеченных поступлениями расходов (например, в связи с осуществлением секвестра ФБ, блокировкой отдельных расходов и т.п.). Вместе с тем, его применение позволяет органу, ответственному за исполнение ФБ, разрабатывать и практически реализовывать свою бюджетную политику, которая может отличаться от официально заявленной политики государства.

Об этом, в частности, свидетельствует опыт последних двух лет, когда исполнение ФБ имело значительный профицит, однако военная организация, как правило, финансировалась со значительным опозданием. По некоторым данным, к октябрю 2000 года оборонный заказ профинансирован всего лишь на 50%. Следует отметить, что это происходит в стране, 100-тысячная группировка которой ведет реальные боевые действия. Вместе с тем о привлечении к ответственности чиновников Минфина ничего не известно.

Для более подробной иллюстрации влияния действующего в настоящее время порядка финансирования расходов по статье "Национальная оборона" приведем результаты анализа исполнения ФБ в части расходов на оборону в 1999 году. Ситуация с финансированием по второму полугодию выглядела так, как показано на рис.4.

Ритм финансирования можно характеризовать как "рваный" с многочисленными всплесками, большая часть которых приходится на последний месяц квартала и на последние дни месяца (рис.4).

Рис.4 Поступление средств в Минобороны России на содержание ВС (млн.руб.)

Кроме того, анализ графика, представленного на рис. 4, в частности построение линии тренда, показывает, что объём выделяемых средств увеличивался к концу года. При этом, очевидно, значительная их часть направлялась на погашение задолженностей, возникавших из-за сложившегося порядка, а точнее - беспорядка в процессе финансирования.

Следует отметить, что существовавшая ранее практика выделения для нужд военной организации большей части финансовых средств в конце года приводит к образованию задолженностей по выплатам личному составу, что ухудшает морально-психологическую обстановку в воинских коллективах. Более того, поскольку страна продолжает жить в условиях инфляции (в 1999 г. она составила 32%), очевидно, что такой режим выплат "ежемесячных-к концу месяца, ежеквартальных - к концу квартала, а ежегодных - к концу года" практически означает обкрадывание ВС и подрыв их боеспособности.

По этой же причине значительно затрудняется деятельность предприятий и организаций оборонно-промышленного комплекса, финансируемых через Министерство обороны как заказчика вооружений и военной техники и НИОКР. Особенно негативно этот фактор сказывается при работе предприятий с длительным технологическим циклом, которые вынуждены либо брать кредиты, либо переносить основной объём работ на четвертый квартал, порождая печально известную "штурмовщину". Обе эти стратегии деятельности приводят к негативным последствиям. Первая - к уменьшению эффективности использования выделяемых денежных средств за счёт необходимости оплаты стоимости кредитов, а вторая - за счёт снижения качества выпускаемой продукции и её надежности, что впоследствии обусловливает необходимость выделения дополнительных материальных средств на ремонт и доводку изделий.

При этом следует учитывать, что такого, сравнительно высокого, уровня финансирования удалось достигнуть в год, достаточно благоприятный с точки зрения исполнения всего ФБ, во многом благодаря высоким мировым ценам на нефтепродукты.

Ситуация по финансированию военной организации государства в 2000 году, по сравнению с 1999 годом, отличалась незначительно. Об этом свидетельствуют имевшие место (пусть и в меньших объемах, чем ранее) задержки выплаты денежного довольствия военнослужащим.

Прогнозируемое падение цены на основной экспортный товар России - энергоносители, связанное в том числе и с усилением давления на нефтедобывающие страны со стороны США и других государств Запада, может значительно осложнить ситуацию с формированием доходной части российского бюджета. Соответственно можно предположить дальнейшее углубление кризисной ситуации в военной организации и военно-промышленном комплексе.

Следует обратить внимание на одну новую особенность стадии исполнения бюджетного процесса. С введением в действие БК, с переходом на казначейское исполнение бюджета в Минобороны России и по мере усиления контроля за целевым расходованием средств значительно возрастают требования к регулярности финансирования по всем статьям расходов, необходимым для обеспечения жизнедеятельности ВС. Это связано с тем, что новая система исполнения и контроля в условиях действия чувствительных санкций за нарушения практически лишит финансовые органы возможности манёвра имеющимися активами.

БК РФ несколько упорядочивает процесс финансирования военной организации России при исполнении бюджета. Однако, как показывает формализованное описание стадии исполнения бюджета, он все ещё не является строго регламентированным, а подразделения Минфина не чувствуют своей ответственности за бесперебойное финансирование бюджетополучателей. В этой связи не вызывает сомнений необходимость корректировки действующего порядка исполнения ФБ в части финансирования военной организации.

Представляется целесообразным закрепить такой порядок выделения финансовых средств на нужды военной организации, который предусматривал бы равномерное помесячное выделение ассигнований по тем статьям, расходы на которые не связаны с сезонными изменениями. Финансирование других статей ("северный завоз", компенсации льгот, связанные с периодом отпусков и т.п.) должно осуществляться исходя из норм, закрепленных в действующем законодательстве, а также с учетом необходимости минимизации суммарных расходов. В случае принятия положительного решения по этому вопросу крайне важно обеспечить строгий контроль и персональную ответственность за его выполнение. Более того, следует пересмотреть практику выделения средств только на один квартал, если речь идёт о выполнении работ, требующих подключения смежников, приобретения материалов и т.д. Прежде всего, это относится к финансированию государственного заказа для военной организации РФ.

Стадия контроля за исполнением федерального бюджета и отчётностью

В БК полномочия в сфере проведения контроля за исполнением бюджета распределены между законодательной и исполнительной ветвями власти.

Согласно ст.265 БК, со стороны законодательных органов осуществляются следующие формы финансового контроля:

предварительный контроль - в ходе обсуждения и утверждения проекта закона о федеральном бюджете;
текущий контроль - в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп Федерального собрания, а также в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами;
последующий контроль - в ходе рассмотрения и утверждения отчётов об исполнении бюджетов.

Органами исполнительной власти осуществляется финансовый контроль. Основная роль при этом отводится Министерству финансов, Федеральному казначейству, главным распорядителям и распорядителям бюджетных средств.

Федеральное казначейство осуществляет предварительный и текущий контроль операций с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, взаимодействует с другими федеральными органами исполнительной власти в процессе осуществления указанного контроля и координирует их работу.

Министерство финансов РФ осуществляет внутренний контроль за использованием бюджетных средств главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств.

Главные распорядители, распорядители бюджетных средств осуществляют финансовый контроль за использованием бюджетных средств получателями бюджетных средств в части обеспечения целевого использования и своевременного возврата бюджетных средств, а также представления отчётности и внесения платы за пользование бюджетными средствами.

Главные распорядители бюджетных средств проводят проверки подведомственных государственных и муниципальных предприятий, бюджетных учреждений.

Как представляется, в целом описанная схема контроля за расходами в основном способна обеспечить целевое использование военных расходов. Вместе с тем она не свободна от недостатков.

На наш взгляд, одним из них является отсутствие общественного контроля. О целесообразности такого контроля свидетельствует принятое в 1998 году Министерством обороны решение об опубликовании денежных поступлений из федерального бюджета.

Обращает также на себя внимание то обстоятельство, что права на осуществление со стороны исполнительной власти вневедомственного контроля военных расходов, как и всех иных, принадлежат Минфину и Федеральному казначейству, то есть государственным органам, напрямую не отвечающим за состояние обороноспособности и безопасности государства. В то же время остается неясным механизм контроля военных расходов со стороны Президента - Верховного Главнокомандующего ВС РФ, а также роль Совета Безопасности в этом процессе, поскольку в недавнем прошлом эта задача была обозначена в решении о создании Государственной военной инспекции.

Важным механизмом контроля является подготовка, рассмотрение и утверждение отчёта об исполнении ФБ, порядок реализации которого закреплён в главе 27 БК.

Отчётная стадия бюджетного процесса начинается с того, что в конце каждого финансового года министр финансов издает распоряжение о закрытии года и подготовке отчёта об исполнении ФБ. На основании распоряжения министра финансов все получатели бюджетных средств готовят годовые отчёты по доходам и расходам.

В отчётах бюджетных учреждений в обязательном порядке должна отражаться степень выполнения задания по предоставлению государственных услуг, данные о доходах, полученных в результате оказания платных услуг, об использовании государственного имущества, закреплённого за этими учреждениями на правах оперативного управления. Главные распорядители бюджетных средств сводят и обобщают отчёты подведомственных им бюджетных учреждений.

Государственные заказчики готовят сводный отчёт об использовании средств ФБ, выделенных им по государственным заказам. Федеральные казенные предприятия готовят годовые и бухгалтерские отчёты и направляют их главным распорядителям бюджетных средств.

Ежегодно, не позднее 1 июня текущего года, Правительство РФ представляет в Государственную Думу и Счётную палату РФ отчёт об исполнении ФБ за отчётный финансовый год в форме проекта соответствующего федерального закона.

Счётная палата РФ проводит проверку отчёта об исполнении ФБ за отчётный финансовый год в течение 1,5 месяца после представления указанного отчёта в Государственную Думу, используя материалы и результаты проведенных проверок и ревизий.

Общее заключение Счётной палаты РФ по отчёту Правительства РФ об исполнении ФБ должно включать ряд частных заключений: по каждому разделу и подразделу функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации и по каждому главному распорядителю средств ФБ. В заключениях должны быть указаны суммы расходов, использованных по целевому назначению, все случаи нецелевого использования бюджетных средств, а также использования средств сверх утверждённых бюджетных ассигнований, либо сверх бюджетной росписи. При этом должны быть указаны руководители органов государственной власти или получатели бюджетных средств, принявших решение о нецелевом использовании бюджетных средств, а также должностные лица Федерального казначейства, допустившие осуществление таких платежей.

Государственная Дума рассматривает отчёт об исполнении федерального бюджета в течение 1,5 месяца после получения заключения Счётной палаты РФ.

По итогам рассмотрения отчёта об исполнении ФБ и заключения Счётной палаты РФ Государственная Дума принимает одно из двух решений: либо об утверждении отчёта об исполнении ФБ; либо об отклонении отчёта об его исполнении. Это решение должно приниматься в виде федерального закона об исполнении бюджета.

Следует отметить, что до настоящего времени ни одного такого закона принято не было, несмотря на то, что обязанность Правительства по внесению отчёта до вступления в силу БК была зафиксирована специальным законом.

Повышению степени ответственности Правительства за исполнение ФБ в части военных расходов, на наш взгляд, способствовало бы, наряду с другими документами, представляемыми согласно БК совместно с отчётом, внесение в Федеральное Собрание данных о влиянии финансирования на выполнение задач, стоящих перед военной организацией государства (как реально достигнутых, так и запланированных). Кроме того, было бы целесообразно с целью предотвращения злоупотреблений закрепить обязанность Правительства составлять отчёт в той же бюджетной классификации, которая использовалась при его разработке, а также на стадии рассмотрения и утверждения ФБ.

Заключение

Основные результаты проведенных исследований сводятся к следующему.

1. В рамках реализации мероприятий по обеспечению военной безопасности государства важнейшее значение имеет финансово-экономическое обеспечение войск, под которым понимается система мероприятий, организуемых и проводимых с целью своевременного и полного удовлетворения войск и сил флота денежными средствами и оптимизации их использования для достижения высокой боеспособности и боеготовности ВС. Процесс управления финансово-экономическим обеспечением войск осуществляется в интересах того, чтобы, мобилизуя дополнительные источники финансирования, своевременно и полностью, в пределах установленных норм, обеспечить денежными средствами все потребности армии и флота, законное, экономное и целесообразное их использование, в целях обеспечения высокой боевой и мобилизационной готовности войск, решения социально-бытовых и других проблем армии и флота.

Критериями финансово-экономического обеспечения войск являются:

своевременное и полное обеспечение войск денежными средствами боевой подготовки, хозяйственно-бытовых нужд, положенными видами довольствия;
отсутствие нарушений финансовой дисциплины.

2. Ключевым вопросами повышения степени обоснованности решений, принимаемых в области финансово-экономического обеспечения военного строительства, являются:

корректное определение целей военной реформы;
максимальная координация деятельности всех министерств, ведомств и организаций, имеющих отношение к военной безопасности, поскольку при крайне ограниченных экономических возможностях государства его оборона не может быть обеспечена только ВС РФ;
обеспечение максимальной эффективности использования тех ресурсов, которые Россия может выделить на обеспечение своей военной безопасности.

3. Существующая нормативно-правовая база экономического обеспечения военной безопасности недостаточна, в частности, для того, чтобы обеспечить высокую эффективность расходов на военную безопасность и рационально распределять выделенные средства между главными распорядителями и получателями бюджетных средств. В связи с этим разработаны предложения по корректировке ряда существующих федеральных законов.

Литература

1. Цымбал В., Хрусталев Е. Экономические аспекты военной безопасности в современной России.//Экономическая наука современной России. - 1999. - №4.

2. Цымбал В., Калугин С. Проблемы бюджетного финансирования планов военного строительства.//Военная мысль. - 1999. - № 3.

3. Хрусталёв Е.Ю., Цымбал В.И. Экономические проблемы обеспечения военной безопасности России. - М.: ЦЭМИ РАН, 2000.

4. Цымбал В., Калугин С. Влияние исполнения федерального бюджета на военное строительство.//Военная мысль. - 2000. - № 6. [an error occurred while processing this directive]

Версия для печати