1.3.5. Соответствующие министерства и иные ведомства, определенные Минэкономразвития как исполнители, разрабатывают программы по своим направлениям деятельности. В программах обозначаются цели, КПЭ, планы действий по соответствующим направлениям. Цели, КПЭ и подходы к достижению должны либо переходить из документов верхнего уровня, либо детализировать их. По программам могут быть разработаны подпрограммы и федеральные целевые программы (ФЦП). Планы действий по программам, подпрограммам и ФЦП могут быть детализированы до уровня сетевых календарных планов-графиков. Таким образом, на уровне государственной программы может иметь место сочетание межотраслевого и межтерриториального подходов. Т.е. область влияния государственной программы может распространяться как на несколько отраслей, так и на разные территории. По каждой программе должен быть сформирован бюджет, определяющий размер средств, необходимых для реализации программы, который в дальнейшем может уточняться по мере декомпозиции стратегии верхнего уровня. Совокупность бюджетов государственных программ позволяет сформировать бюджет инвестиций федерального бюджета РФ (часть бюджета по расходным статьям), а также среднесрочную бюджетную стратегию. Так реализуется программно-целевой метод финансирования на уровне бюджета.
1.3.6. Далее вступает в силу региональный подход на уровне Минрегионразвития. На этом этапе создаются стратегии социально-экономического развития федеральных округов и отдельных территорий. Субъекты РФ создают стратегии социально-экономического развития и схемы территориального планирования регионов на основе федеральных базовых документов (прогноз и стратегия социально-экономического развития, стратегия национальной безопасности, генеральная схема расселения на территории РФ), государственных программ, отраслевых стратегий, стратегий развития федеральных округов и отдельных территорий. На региональном уровне большую роль играет вопрос о разделении федеральных и региональных полномочий в части стратегических вопросов. Например, следует определить ответственность за реализацию государственных программ, отдельных этапов отраслевых стратегий. Соответственно необходимо определить, бюджет какого уровня должен финансировать реализацию соответствующей стратегии, либо программы (подпрограммы, ФЦП) – федеральный или региональный. Таким образом, стратегия развития региона с одной стороны должна способствовать достижению целей верхнего уровня, обозначенных в базовых документах, а с другой стороны – способствовать достижению целей государственных программ и отраслевых стратегий в рамках своего региона. Т.е. цели региона должны складываться из целей федеральных государственных программ, целей отраслевых стратегий, а также включать свои специфические цели, учитывающие региональные особенности (например, географические или экономические), которые будут способствовать как достижению целей страны, так и достижению целей региона.
1.3.7. На самом нижнем уровне должны включаться государственные корпорации и акционерные общества с государственным участием, которые формируют свои планы и стратегии развития на основе стратегических документов более высокого уровня.
1.3.8. Далее какой-то орган на правительственном уровне (например, Минэкономразвития) должен скоординировать работу по выработке единой стратегии развития страны и сбалансировать единый план социально-экономического развития. Представляется, что процесс «рождения» стратегического плана должен быть итерационным и предусматривать следующее:
- Первоначальное создание плана на верхнем уровне происходит крупными мазками, когда определяются основные направления, ответственные руководители, либо ведомства за их реализацию, основные пути достижения, возможно и укрупненный бюджет;
- Затем последующую детализацию выполняют более низкие уровни иерархии управления, разрабатывая стратегии отраслей, непосредственно государственные программы, стратегии регионов. Здесь производится декомпозиция целей, КПЭ, разработка планов-графиков работ, расчет финансовых ресурсов, необходимых для реализации стратегии.
- Детализированные стратегии развития региона, государственные программы, стратегии развития отраслей с более детальным бюджетом подаются в координирующий орган, который проводит сравнение с планом верхнего уровня, при необходимости вносит корректировки в цели, показатели, инициирует корректировку бюджета. Также координирующий орган проверяет непротиворечивость стратегических планов и программ по всем направлениям с документами верхнего уровня и между собой. Здесь координирующий орган производит некое подобие балансировки целей государственного, отраслевого и регионального уровней, особо обращая внимание на возможности бюджетного финансирования всех инициатив, идущих с нижних уровней. Здесь большую роль должен играть принцип расстановки главных приоритетов, чтобы направлять ресурсы на реализацию наиболее значимых целей и мероприятий. Остальные же необходимо либо откладывать на более поздние сроки, либо необходимо от них отказываться.
- Далее координирующий орган снова спускает скорректированные плановые документы на более нижние уровни иерархии управления для новой итерации планирования.
- Количество таких итераций может быть большим. Они проводятся до тех пор, пока не будет установлен баланс интересов верхнего и нижних уровней, с учетом возможностей бюджетного финансирования и приоритетов целей развития. Здесь также необходимо проводить балансировку долгосрочных, среднесрочных и краткосрочных целей. Основной приоритет – достижение долгосрочных целей.
2. Контроль, анализ, корректировка.
Итак, на основе вышеизложенного можно сделать вывод, что основным инструментом реализации стратегии достижения целей страны является выполнение государственных программ. Таким образом, становится очевидным, что мониторинг реализации стратегии во многим зависит от контроля выполнения государственных программ.
Перейдем теперь к следующим процессам цикла управления – контролю, анализу и корректировке. 2.1. Начнем с контроля реализации стратегии государства. На сегодня существуют нормативные государственные документы, которые регламентируют процесс контроля выполнения государственных программ как основного инструмента реализации стратегии [4, 5]. При этом согласно [5] ответственный исполнитель по программе (например, одно из Министерств) представляет с определенной периодичностью отчет о реализации государственной программы (подпрограммы, ФЦП) параллельно в Минэкономразвития и в Минфин. Сразу возникает вопрос о том, кто из них имеет главенствующую роль при анализе результатов выполнения программы. Также не совсем понятно, что предполагается делать дальше в процессе анализ результатов и по итогам его проведения. Также в проекте закона о государственном стратегическом планировании предполагается, что Счетная палата РФ также принимает участие в контроле реализации стратегии, однако не совсем ясно, в какой степени и на каком уровне.
2.2. Предполагается также, что результаты, полученные по итогам выполнения в текущем периоде государственных программ должны анализироваться также и по отраслевым стратегиям, стратегиям развития округов, территорий и регионов. Возникает еще ряд вопросов:
- На этом уровне предполагается отдельный мониторинг и отдельный анализ по каждому виду стратегий (отраслевая, территориальная, по гос. программе)?
- Кто в таком случае должен сводить воедино результаты выполнения по всем стратегиям и программам, принимать решения о корректировках?
- Насколько эти процессы синхронизированы по срокам?
II. Формулирование основных проблемных мест по итогам анализа существующей системы стратегического планирования.
Итак, по итогам анализа основной базы нормативных регламентирующих документов по стратегическому планированию и на основе вышеизложенного можно сформулировать следующие основные проблемные вопросы в части построения системы стратегического управления, которые могут быть возможными на данном этапе развития страны:
1. В части государственной нормативной документации:
- В концепции социально-экономического развития и в стратегии национальной безопасности нет четких целей и показателей (КПЭ), которые затем можно было бы транслировать в отраслевые, территориальные стратегии, государственные программы.
- В определенной степени регламентирован процесс разработки и реализации государственных программ, однако в части остальных стратегий не хватает подобной регламентации.
- Стратегия (концепция социально-экономического развития, некоторые государственные программы) разработана на долгосрочный период, выполнена местами довольно «крупными мазками», а местами более детально, отталкиваясь от текущей ситуации, а не рисуя картину видения будущего, исходя из образа желаемого, что делает ее негибкой к изменениям внешней среды. Это наглядно продемонстрировал кризис 2008 года, когда стратегия нуждалась в существенной корректировке, либо полном пересмотре из-за изменения внешних условий.
- Стратегии разных уровней не взаимоувязаны между собой по срокам реализации, необходимым ресурсам, пересечениям полномочий, сочетаниям отраслевого и территориального подходов и т.д.
