Правовое регулирование купли-продажи права аренды земельных участков по конкурсу в городе Москве
1. ОСНОВЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ КУПЛИ-ПРОДАЖИ ПРАВА АРЕНДЫ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ
1.1. Общая характеристика законодательства о праве собственности и других правах на землю
Современное законодательство, регулирующее землепользование в Москве, можно разделить на два периода: с 1990 г. по 2000 г. и с 2000 г. по настоящее время.
Анализ дореформенного и пореформенного земельного законодательства с 1990 по 2000 г. позволяет сделать вывод о том, что правовое регулирование земельных отношений в Москве на данном этапе осуществлялось преимущественно на основании общих нормативно-правовых актов Российской Федерации и Москвы о земельной реформе первого поколения, закрепивших комплекс экономических, организационных, социальных и правовых условий для формирования нового земельного строя, основанного на частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности на землю, демократических принципах земельного рынка.
Вместе с тем особенности законодательного регулирования землепользования в Москве отражались в специальных нормативных правовых актах Российской Федерации и Москвы, установивших особый порядок управления и распоряжения объектами федеральной государственной собственности и осуществления полномочий органов исполнительной власти в Москве.
Важная роль в установлении особого порядка землепользования в Москве наряду со специальными нормативными правовыми актами Российской Федерации и Москвы принадлежит Договору от 16 июня 1998 г. “О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти города федерального значения Москвы”, содержащему ряд важных положений, относящихся к разграничению государственной собственности на землю на федеральную собственность и собственность Москвы, а также к условиям и порядку пользования федеральными и городскими землями органами государственной власти Российской Федерации, представительствами субъектов Российской Федерации и дипломатическими представительствами иностранных государств.
Положительно оценивая законодательство первого периода об особом порядке землепользования в Москве, стимулирующее перераспределение земель к эффективно работающим правообладателям прав аренды земельных участков и построение прозрачной системы финансовых потоков на рынке недвижимости, нельзя не обратить внимания на негативные тенденции развития этого законодательства связанные с утверждением приоритета Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти города федерального значения Москвы по отношению к федеральным нормативным правовым актам, регулирующим землепользование в Москве, и односторонним признанием земель, расположенных на территории Москвы, государственной собственностью Москвы.
Эта тенденция вызвана специфическими общественно-политическим и экономическими условиями, главными из которых является, как обоснованно полагает проф. Г. Е. Быстров, “отсутствие в сознании политической элиты понимания прямой взаимосвязи демократизации земельной собственности, с одной стороны, сильного демократического государства и политической стабильности гражданского общества, с другой стороны”. Проявления этой тенденции, выражается в игнорировании требований нормативных актов и, подчас, обусловлены ведомственными интересами. Такое положение, главным образом, вызвано игнорированием конституционных принципов построения федерального государства и распределением полномочий по распоряжению государственной собственностью в 90-х годах на договорной основе, и противоречием общих и специальных нормативных актов различных периодов.
В результате это приводит к спорам о праве распоряжения и использования государственной земельной собственностью в Москве, например, относительно земельных участков, которые одновременно входят в структуру городских земель и используются организациями, предприятиями Министерства путей сообщения России.
Не вдаваясь в подробное рассмотрение данного вопроса, к которому мы еще вернемся при исследовании проблем соотношения федерального законодательства и законодательства Москвы о землепользовании в разделе 1.3, отметим, что этот коренной недостаток земельного законодательства первого периода был устранен Федеральным законом от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ “О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации”, установившим основные принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий при заключении договоров и соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче друг другу части полномочий.
Именно с этого момента и начинается развитие законодательства о землепользовании Москвы второго этапа, которое, следуя стратегическим целям Основных направлений социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу, призвано обеспечить формирование полного реестра федеральной недвижимости, содержащего количественные, стоимостные, технические и правовые характеристики объектов недвижимости, включающего объекты незавершенного строительства; четко разграничить и скоординировать полномочия всех органов государственной власти, участвующих в процессе управления недвижимостью; установить, в каких случаях, и на каком праве, должны предоставляться земельные участки; обеспечить безусловное применение механизма рыночной оценки недвижимости, выровнять ставки арендной платы, взимаемой за использование государственной недвижимости, со ставками, сложившимися на рынке; создать необходимую правовую базу, позволяющую использовать различные способы распоряжения федеральным имуществом (залог, доверительное управление, внесение права пользования в уставный капитал); создать условия для привлечения инвестиций в реальный сектор экономики путем максимального вовлечения недвижимости в гражданский оборот, в том числе путем предоставления инвесторам объектов незавершенного строительства на максимально льготных условиях.
Центральной проблемой правового регулирования купли-продажи права аренды земельных участков является определение понятия землепользования, которое не получило до настоящего времени однозначной трактовки в законодательстве и юридической литературе. Этим термином ранее по советскому законодательству было принято обозначать лишь предоставленное государством право землепользования как важнейший институт общей части советского земельного права, который представлял собой совокупность норм, определяющих условия и порядок пользования землей государственными, кооперативными и иными организациями, предприятиями и учреждениями, отдельными гражданами как субъектами права пользования. Законодательство признавало землепользователями лишь те организации и тех граждан, “которые реализовали свою правоспособность, стали фактическими участниками отношений землепользования, т. е. приобрели соответствующие права и взяли на себя соответствующие обязанности”.
Из содержания норм ст. 10 Общих начал землепользования и землеустройства 1928 г., ст. 8 Конституции СССР 1936 г., ст. 2 Примерного устава сельскохозяйственной артели 1935 г., ст. 7 Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик 1968 г. вытекает, что государство как собственник земли либо передает право пользования землей другим лицам, наделяя граждан, колхозы, общественные организации особым правом пользования землей на основании административного акта или договора аренды либо “при передаче земли в пользование совхозам и другим государственным организациям передает им свое право пользования ею, поскольку в лице этих организаций само государство использует землю в хозяйственном отношении, хотя право пользования государственных организаций землей и приобретает свое самостоятельное, обособленное значение”.
Изучение правового регулирования институтов пользования государственной земельной собственностью в социалистических странах Восточной Европы с учетом исторических политико-правовых и социально-экономических традиций по форме права собственности и хозяйственному предназначению площадей в ГДР позволило проф. Л. П. Фоминой выделить три института пользования народной, т. е. государственной земельной собственностью. “Это, во-первых, право пользования землей, составляющей народную собственность, со стороны так называемых носителей этого права, т. е. государственных и кооперативных предприятий, учреждений и организаций, а также общественных организаций, их учреждений и предприятий. В данном случае детальный порядок использования земли определяется преимущественно теми задачами деятельности соответствующих предприятий, учреждений организаций, которые закреплены законодательством и их уставами. Во-вторых, предоставление государственной земли в пользование социалистическим кооперативным и общественным организациям и гражданам для застройки. В-третьих, предоставление небольших земельных участков гражданам по договору для строительства гаражей, для отдыха, разведения сада, а также для сельскохозяйственных целей”.
Для понимания института землепользования в юридических системах развитых капиталистических, прежде всего англо-американских, стран решающее значение, по свидетельству проф. Л. И. Дембо, придается термину “estate”, которым обозначаются права на землю, сопряженные с владением. Все права на землевладение – и права собственника, и права арендатора — определяются не как estate, а как держание (tenancy at sufferance).
Землевладельческие права делятся на свободные и несвободные, что является пережитком английских феодальных конструкций. Однако, сохранившись в американском (и английском) праве, это деление имеет теперь совершенно иное содержание: свободное владение является земельной собственностью; несвободное владение — арендой.
По американскому праву земельная собственность (свободное землевладение — freehold estate) существует в трех видах: безусловная собственность – землевладение в форме абсолютного феода (estate in fee simple absolute); пожизненная собственность – пожизненное землевладение (estate for life); заповедная собственность (estate in fee tail).
Классификация владельческих прав, основанная на понятии “estate” как общим и универсальном понятии права на землю, связанном с владением, развивается и в современных исследованиях права аренды сельскохозяйственных земель в Англии и США, в которых отмечается, что “физическое или юридическое лицо с точки зрения правовой доктрины Англии может быть только носителем определенной совокупности прав и обязанностей в отношении конкретного земельного участка, право собственности на который принадлежит короне. Английские юристы называют такую совокупность прав и обязанностей лица по отношению к земле “estate in land” — совокупность прав и обязанностей в отношении земли”. Таким образом, в качестве арендодателей в Англии выступают не собственники земельных участков, а лица, которым короной была передана определенная совокупность прав и обязанностей в отношении конкретного земельного участка”.
Безусловная близость правоотношений собственности и отношений земельной собственности, в частности, к земельному и аграрному праву не изымает эти отношения из сферы действия гражданского права, в котором с самого начала признавались отношения землевладельца и арендатора. Право собственника земли передавать по арендному соглашению на ограниченное время определенный комплекс прав и обязанностей арендатору, временно использующему землю, признавалось еще общим правом и до настоящего времени признается одним из важнейших институтов современного гражданского и аграрного права США.
В основе конструкций институтов землепользования в американском праве лежит своеобразная классификация владельческих прав в зависимости от срока действия договора аренды. “Данная классификация, — как справедливо полагает проф. университета штата Арканзас Джон Луни, — возможна независимо от того, идет ли речь об аренде на условиях оплаты наличными, на условиях доли в урожае, на условиях доли в поголовье домашнего скота или некотором их сочетании. Наиболее распространенный вид сельскохозяйственной аренды по временной классификации — это аренда, возобновляемая каждый год, и многолетняя или на срок”. Во всех случаях земельный участок как объект права частной собственности сохраняется за арендодателем, на которого возлагается “обязательство о гарантии спокойного пользования арендатором своим правом; обязательство не предпринимать действий по истребованию арендованного имущества; обязательство по уплате арендатору компенсации за сделанные улучшения”. Поскольку земельный участок выступает в данном случае и как объект хозяйствования, арендатор приобретает исключительное право пользования землей и получения доходов. На него возлагается обязанность уплачивать ренту, налоги и нести ответственность за ремонт арендованного имущества, предоставлять арендодателю возможность посещать арендованное имущество.
Американские юристы, описывая классификацию правовых институтов землепользования, выделяют также владельческие права на настоящие и будущие вещные права. Например, владелец земли может передать ее путем составления документа за печатью или завещания для создания пожизненного владения имуществом (продолжительность жизни пожизненного владельца определяет срок действия посессорного вещного права) одного лица с последующим имущественным правом другого. Как и арендатор, заключивший договор на определенный срок, пожизненный арендатор имеет абсолютное посессорное право, но должен сохранить номинальную стоимость земли в пользу владельца будущего права. Держатель последующего имущественного права имеет будущее право владеть землей в качестве собственника после смерти пожизненного арендатора. Для дальнейшего усложнения вещей создатели последующих имущественных прав могут сделать их либо безусловными, либо условными (владение обусловлено исходом какого-либо неопределенного события, такого как смерть пожизненного собственника).
Множественность институтов пользования государственными, муниципальными и частными землями существует также и в современной России. С включением в законодательство положений об осуществлении земельной реформы, ориентированной на создание условий для равноправного развития различных форм хозяйствования на земле, формирования многоукладной экономики, рационального использования и охраны земель, отпала необходимость в существовании единого института права пользования государственной землей социалистических организаций и граждан. Конституционно-обязательное обеспечение рационального и эффективного использования и охраны земли и других природных ресурсов потребовало также отказа от принципа бесплатности отношений между государством как исключительным собственником земли и отдельными предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами по поводу пользования землей, которое ранее было лишено коммерческой основы.
В пореформенном гражданском и земельном законодательстве 90-х годов широко используются нормы не только публично-правового, но и частно-правового содержания в сферах регулирования, касающихся возникновения прав на землю на основе договора, судебного решения, акта государственного органа и органа местного самоуправления и прямого указания закона. В противоположность дореформенному законодательству, которое рассматривало предоставление земли государством в качестве основного (но не единственного) основания возникновения права землепользования, современное пореформенное земельное законодательство, которое определяется как фундаментальная часть не только публичного, но и частного права, включает в число оснований возникновения землепользования не только административные акты предоставления земли государством и органами местного самоуправления, но и договоры и иные сделки, предусмотренные специальным земельным законом, регулирующим оборот земельных участков.
И, не вдаваясь подробно в обсуждение вопроса о том, каковы должны быть границы свободы договора, объектом которых является земля, поскольку эта проблема является предметом самостоятельного исследования, отметим в порядке общего исходного положения то, что кодификация законодательства о государственном регулировании земельного оборота должна базироваться, как обоснованно полагает проф. Г. Е. Быстров, на теории социальной функции земельной собственности, налагающей на обладателя этого права определенные обязанности. Применение этой теории должно быть оговорено рядом ограничительных условий. “Ограничения прав земельных собственников в интересах всего общества “не должны быть чрезмерными, они допустимы, — как справедливо полагает проф. Ф. Коблер, — только при принципиальном соблюдении права собственности, и не должны делать право собственности иллюзорным” .
В отечественной литературой соблюдение принципа единства свободы частной собственности и социальной “связанности” собственника воспринимается в качестве важного условия осуществления земельной реформы. Это означает, что прежде всего нужно обеспечить право частной собственности на землю в плане индивидуальной свободы как сферы частноправового регулирования, ограничивающего вмешательство государства в деятельность граждан и юридических лиц — собственников земли. Законодательство должно определить также параметры этой свободы, параметры содержания права частной собственности на землю соответственно социальным, экономическим и экологическим требованиям.
Другой важный аспект реформы — законодательное регулирование деятельности компетентных государственных органов по организации использования земельных ресурсов, то есть по государственному управлению землепользованием в масштабе Российской Федерации, субъектов Федерации или отдельных регионов в интересах всего общества (представляющих собой в конечном счете “окончательную цель” множества частных интересов).
Безусловно, основным критерием для классификации правовых институтов землепользования является конституционное требование законодательного признания, соблюдения и защиты всех относящихся к земле и другим природным ресурсам прав, свобод и обязанностей человека и гражданина и объединений граждан (ст. ст. 2 и 36 Конституции Российской Федерации). Они вытекают из ряда статей Конституции Российской Федерации, провозгласивших право граждан и их объединений иметь в частной собственности землю, свободно осуществлять правомочия владения, пользования и распоряжения землей и другими природными ресурсами при гарантированном праве наследования, праве каждого на благоприятную окружающую среду, праве на возмещение ущерба, причиненного нарушением этих прав кем бы то ни было (ст. ст. 35, 36 , 42, 52, 53 Конституции Российской Федерации). Конституционный статус гражданина в области земельных отношений пополнился такой существенной обязанностью, как обязанность каждого владельца земли и других природных ресурсов платить за них законно установленные налоги и сборы, сохранять природу и окружающую среду, беречь природные богатства, включая землю и другие природные ресурсы (ст. ст. 57 и 58 Конституции Российской Федерации).
Кроме форм земельной собственности в качестве дополнительных вспомогательных критериев классификации институтов землепользования используются правовые характеристики объекта (использование земельного участка в качестве пространственного базиса либо основного средства производства); состав категории земли, из которой выделяется земельный участок; его целевое назначение; земельная правосубъектность субъекта права землепользования; направленность его предпринимательской деятельности; содержание, условия возникновения и прекращения землепользования. По этим и иным критериям современная правовая наука проводит дифференциацию институтов землепользования на право собственности, право постоянного (бессрочного) пользования, временного (срочного) пользования и аренды.
Такая классификация институтов пользования государственной, муниципальной и частной земельной собственностью была введена впервые Законом РСФСР от 27 декабря 1990 г. “О земельной реформе”, заложившим основу для осуществления рыночных реформ в экономике и последовавших за ними конституционных изменений, потребовавших всестороннего нормативного урегулирования отношений по использованию и охране земли и других природных ресурсов на уровне федерального законодательства.
Именно это требование с достаточной полнотой и конкретизировано в части 3 ст. 36 Конституции Российской Федерации, согласно которой федеральным законом должны быть установлены условия и порядок пользования землей.
Здесь, конечно, обращает на себя внимание термин “пользование” землей, которым обозначается: а) осуществление любой хозяйственной деятельности, связанной с использованием земли; б) осуществление права пользования как правомочия собственника. К термину “пользование” в первом, более широком значении могут применяться такие понятия, как “условия пользования” и “порядок пользования”. В этом случае под условиями пользования понимаются правовые основания (титулы) использования земли: собственность, аренда, постоянное (бессрочное) пользование, а также способы приобретения земельных участков на указанных титулах. Под порядком пользования понимается совокупность прав и обязанностей всех субъектов, использующих землю, независимо от правовых титулов”.
Такое понимание условий и порядка пользования землей учитывается и в современной земельно-правовой литературе, и в настоящем исследовании о видах прав на землю при характеристике объекта, содержания и условий возникновения и прекращения права собственности, права пожизненного наследуемого владения, права постоянного (бессрочного) пользования, права срочного (временного) пользования, аренды, сервитутов.
В юридической литературе длительное время в связи с изданием Указа Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г. “О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации”, исключившего из Земельного кодекса РСФСР право пожизненного наследуемого владения, дискутировался вопрос о том, вправе ли лица, не являющиеся собственниками, приобрести право пожизненного наследуемого владения земельным участком, находящимся в государственной и муниципальной собственности? Большинство специалистов отстаивали возможность сохранения такого вещного права, как пожизненное наследуемое владение, ссылаясь при этом на ст. 216 ГК РФ, которая к вещным правам лиц, не являющихся собственниками земельного участка, относила и право пожизненного наследуемого владения. Аналогичным образом были сформулированы необходимые нормы первоначально в ст. 1 Закона от 23 декабря 1992 г. “О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства”, Указе Президента Российской Федерации от 7 марта 1996 г.№ 337 “О реализации конституционных прав граждан на землю” (с изменениями и дополнениями от 25 января 1999 г.), а затем в Законе Москвы от 16 июля 1997 г. № 34 “Об основах платного землепользования в городе Москве” (с изменениями и дополнениями от 29 сентября 1999 г.).
Этим законом были установлены особенности применения различных видов прав на земельные участки и сохранено право пожизненного наследуемого владения земельными участками на территории города Москвы за гражданами-домовладельцами, постоянно зарегистрированными в домах, принадлежащих им на праве собственности.
После отмены моратория на применение главы 17 ГК РФ и введения в действие норм, содержащихся в ст. ст. 265-267 ГК РФ, дискуссии о том, сохраняется ли в настоящее время право пожизненного наследуемого владения земельными участками, беспредметны. Подходя к этому вещному праву как самостоятельному правовому институту, ст. 23 Правительственного проекта ЗК РФ особо подчеркивает, что право пожизненного наследуемого владения земельным участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности, приобретенное гражданином до вступления в силу нового кодекса, сохраняется. Новый проект в закрепленное им общее правило такого рода вносит одну серьезную коррективу, исключая предоставление земельных участков гражданам на праве пожизненного наследуемого владения после вступления в силу нового кодекса. Гражданам, имеющим земельные участки в пожизненном наследуемом владении, предоставляется право бесплатно переоформить их в собственность.
В новом Правительственном проекте ЗК РФ проведен ряд других мер по усилению защиты права частной собственности и иных вещных прав на землю, а также аренды земельных участков, с чего по существу и начинается второй этап земельной реформы, к анализу законодательства которого мы вернемся позже. А сейчас перейдем к характеристике земельного законодательства первого этапа земельной реформы 90-х годов ХХ века, заложившего основу для перехода к рыночной экономике и комплексного переустройства земельных отношений, связанного с ликвидацией монополии государственной собственности на землю, перераспределением земли, существенными изменениями социально-экономической структуры народного хозяйства. Трансформация отношений земельной собственности в России нашла отражение в Законе РСФСР от 23 ноября 1990 г. “О земельной реформе” (с изм. и доп. от 27 декабря 1990 г., 24 июня 1992 г., 20 ноября 1992 г., 28 апреля 1993 г.), который создал условия для равноправного развития различных форм хозяйствования на земле, формирования многоукладной экономики, рационального использования и охраны земель на территории РСФСР. Основное положение, определяющее направление этого реформирования — отмену монополии государства на землю на территории РСФСР, законодатель формулирует в качестве важнейшего принципа земельной реформы, ориентированной на то, чтобы радикально изменить отношение к земле путем расширения спектра форм собственности, вовлечения в предпринимательство новых собственников, арендаторов, пользователей земли, заинтересованных и способных эффективно использовать сельскохозяйственные и городские земельные ресурсы.
К федеральному законодательству первого поколения о землепользовании в Москве относится, прежде всего, законодательство, принятое с 1990 г. по 2000 г. в развитие Закона РСФСР от 23 ноября 1990 г. “О земельной реформе”, непосредственно до и после принятия Конституции Российской Федерации 1993 г., которая определила конституционные параметры рыночной экономики и закрепила в главе 1 “Основы конституционного строя” важные положения, непосредственно действующие в области земельных отношений, а также положения, регулирующие земельные отношения, в главе 2 “Права и свободы человека и гражданина”, которые относятся к праву частной и публичной собственности на землю и в силу части 2 ст. 8 признаются и защищаются в Российской Федерации равным образом.
В новом ГК РФ 1994 г. в системе норм о собственности выделены нормы специально посвященные земле как объекту вещных прав. В отличие от Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик 1961 г. и ГК РСФСР 1964 г., которые исключали земельные отношения из сферы правового регулирования гражданского права, в ГК РФ включена специальная глава 17 “Право собственности и другие вещные права на землю”. На применение это главы наложен мораторий до принятия нового ЗК РФ. В ГК РФ появились также отдельные статьи, нормы которых относят земельные участки к объектам недвижимости (ст. 130) и квалифицируют права на них как вещные права (ст. ст. 260-287). Такого рода тенденции, связанные с выделением в ГК РФ норм о собственности, посвященных земле как объекту недвижимости, послужили поводом для возобновления дискуссий о том, в какой мере возможно применение норм гражданского права для регулирования земельных отношений и каким в связи с этим в условиях радикального осуществления земельной реформы должно быть соотношение общего гражданского и специального земельного законодательства при регулировании гражданско-правовых сделок с земельными участками.
Проблема разграничения гражданского и земельного законодательства имеет давнюю историю. Истоки ее относятся к 50-60- м годам ХХ в., к тому времени, когда в юридической литературе обсуждался активно вопрос о системе советского права и тех критериях, на основе которых проводилась дифференциация советского права по отраслям, главным из них признавался предмет правового регулирования как единое и единственное материальное внеправовое основание этой диеренциации. Однако несмотря на предельную ясность, с которой юридической наукой были определены методологические пути решения этой проблемы, среди ученых не прекращались дискуссии относительно того, могут ли земельные отношения, имеющие ярко выраженные специфические черты, определяемые формой собственности на землю и особенностью объекта этих отношений, регулироваться только нормами советского земельного права или к ним применимы также и нормы советского гражданского права.
В земельно-правовой литературе того времени господствующим было мнение о том, что особенности земельных отношений, основанных на исключительной государственной собственности на землю, возникающих между государством — собственником земли и землепользователями, а также между самими землепользователями по поводу использования земли и методов их правового регулирования, наличие самостоятельных источников земельного права (земельное законодательство) составляет объективную основу для выделения земельного права в самостоятельную отрасль советского социалистического права.
Теория, признающая нормы, регулирующие земельные отношения, объектом которых является земля как исключительная собственность государства, особой областью земельного права, исключающей земельные правоотношения из гражданского оборота в силу особого правового режима земли и в силу особого порядка пользования ею со стороны отдельных организаций и лиц, была не единственной. Проф. А. В. Дозорцевым был выдвинут прямо противоположный взгляд, согласно которому “неотчуждаемость определенного рода объектов государственной собственности (земли, недр, вод и др.) не свидетельствует об их внеоборотоспособности. Неотчуждаемость фиксирует закрепление этих объектов в исключительной собственности государства. При том положении, что они остаются в сфере имущественных отношений социалистического общества, неотчуждаемость определяет лишь особенности их положения в системе социалистического хозяйства. Достаточно указать, что даже земля (и другие объекты этой категории) является предметом не только административно-правового регулирования в экономическом обороте, но и гражданско-правовых сделок (аренда земли, договор застройки”.
Такое воззрение на классификацию объектов права государственной собственности слишком уж прямолинейно отрицало своеобразие права государственной собственности на землю: его исключительность, неограниченность права собственности на землю государства-собственника и неотчуждаемость земли, чтобы не вызывать против себя критики со стороны специалистов в области государственного, гражданского, административного и земельного права. И поводы для такой критики были небезосновательны, так как на протяжении семи десятилетий после Декрета от 17 октября 1917 г. “О земле” для регулирования общественных отношений, объектом которых являлась земля как исключительная собственность государства, применялся лишь ограничительно-запретительный метод. Основой многих видов запретов в области земельных отношений служила национализация земли, которая исходила из необходимости монополизма собственности государства на землю, вытеснения земельного рынка, подавления хозяйственной самостоятельности крестьян.
Принципы запретительного регулирования земельных отношений нашли отражение в ГК РСФСР 1922 г., который объявлял землю, недра, леса, воды исключительной собственностью государства, относил эти объекты прав к основному имуществу, изъятому из гражданского оборота. В силу ст. 21 ГК РСФСР 1922 г. земля признавалась только собственностью государства и не могла быть объектом гражданско-правовых сделок, в результате которых возможен переход имущества от одного лица к другому. Земля не могла быть предметом отчуждения по сделкам купли-продажи, дарения, залога, так как владение землей лицами и учреждениями, кроме государства, в силу ст. 21 ГК РСФСР 1922 г. допускалось только на праве пользования.
Нормы ст. 1 Общих начал землепользования и землеустройства 1928 г. квалифицировали всякого рода сделки, нарушающие начала национализации земли: куплю-продажу, залог, дарение, завещание земли, незаконный обмен землей и т.п. — как недействительные, и предусматривали привлечение лиц, виновных в совершении этих сделок, к уголовной ответственности.
Вместе с тем изымая землю из частного оборота, запрещая частную собственность на землю, упраздняя деление имущества на движимое и недвижимое, законодатель допускал возможность права собственности на строения, возведенные на земельном участке, оговаривая, что в данном случае такой участок может находиться у собственника строения только на праве пользования — арендном, застроечном, трудовом. Именно эти правила, содержащиеся в ст. 21 с примечаниями и ст. 53 ГК РСФСР 1922 г., породили иллюзию о том, что земля, которая входит в состав объектов государственной собственности, перечисленных в ст. 53 ГК РСФСР, участвует в гражданском обороте по договору аренды земли, по договору застройки.
В последней конструкции содержится некоторое подобие истины, однако она не объясняется теми материальными отношениями, юридической формой выражения которых и является договор аренды, лишенный реального содержания. На эту сторону вопроса особо обращал внимание проф. Г.А. Аксененок: “если взять конкретные договоры на аренду земли, то можно легко убедиться, что меньше всего в них речь идет о передаваемом земельном участке, а все обязательства по договору сводятся к оплате расходов, связанных с охраной и содержанием этого участка, либо к возмещению расходов на содержание этого участка. Земельный участок и в данном случае предоставляется по акту отвода в административном порядке. Поэтому мы скорее назвали бы указанные договоры договорами не об аренде земли, а о возмещении расходов, которые несет первичный землепользователь в связи с содержанием, охраной и обслуживанием передаваемых во временное пользование земельных участков вторичным землепользователям. Такое наименование этих договоров вполне соответствует тем отношениям, которые складываются между землепользователями в данном конкретном случае”.
Что касается особенно часто встречающихся у некоторых авторов нового времени попыток обосновать включение земли в гражданский оборот на основе не специального, а гражданского законодательства, то надо иметь в виду с историко-правовых позиций три важных обстоятельства. Во-первых, земельные отношения, связанные с использованием земли как исключительной собственности государства, регулировались особыми нормами земельного права, на что прямо указывалось и в ст. 3 ГК РСФСР 1922 г. Положение о том, что объектом земельных отношений является земля как исключительная собственность государства, закреплялось ст. 2 Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик 1961 г., установивших, что семейные, трудовые, земельные отношения, а также отношения в колхозах, вытекающие из устава колхозов, регулируются соответственно семейным, трудовым, земельным и колхозным законодательством.
Во-вторых, в 1937 году была запрещена передача в аренду земель сельскохозяйственного назначения как вне городской черты, так и вне ее пределов, разрешавшая ранее в силу ст. ст. 27-38 ЗК РСФР 1922 г. по договорам, заключавшимся в 20-х годах с трудовыми земледельческими хозяйствами, в 30-х годах — с землепользователями социалистического сектора.
В-третьих, в 1948 году право застройки как переходящее по наследству и отчуждаемое вещное право на городской участок земли, состоящее в использовании участка для целей возведения на нем строения (здания, сооружения), разрешенное первоначально в 1922 году специальным законом о застройке, включенным впоследствии с редакционными изменениями в ГК РСФСР 1922 г. (ст. ст. 71-78), было отменено и заменено договором о предоставлении земельного участка для строительства индивидуального жилого дома на праве личной собственности.
Радикальная перестройка земельных отношений, основу которой составляют законы о приватизации, создавшие нормативно-правовые условия для ликвидации монополии государственной собственности на землю, перераспределения земли, существенных изменений социально-экономической структуры народного хозяйства, дали повод политикам, специалистам по конституционному, гражданскому, земельному праву вновь обратиться к вопросу о том, может ли быть признана земля объектом гражданско-правовых сделок. Этот вопрос при обсуждении проблем кодификации гражданского законодательства был сформулирован разработчиками проекта ГК РФ следующим образом: “Должно ли регулирование прав на землю и сделок с ней осуществляться обособленным от гражданского земельным законодательством или такое регулирование должно осуществляться исключительно и только гражданским законодательством?” С решением этого вопроса, как известно, российский (советский) законодатель сталкивался еще ранее в ходе первой кодификации гражданского законодательства, отменившего частную собственность на землю, упразднившего деление имущества на движимое и недвижимое, запрепившего неотчуждаемость земли и изъятие ее как объекта исключительной собственности государства из гражданского оборота.
Части первая (1994 г.) и вторая (1995 г.) ГК РФ существенно отличаются от прежних советских и российских кодификаций тем, что они расширяют с введением частной собственности на землю и дальнейшим развитием института вещных прав, в том числе и в сфере земельных отношений, круг имущественных отношений, регулируемых гражданским законодательством; устанавливают гарантии прав собственников, способы защиты их прав и законных интересов, в том числе от необоснованного вмешательства государства в предпринимательскую деятельность собственника, арендатора, пользователя земельного участка; восстанавливают традиционное деление имущества на движимое и недвижимое; дают правовую характеристику недвижимому имуществу; устанавливают особый режим земли в гражданском обороте; проводят последовательно идею единого правового режима недвижимого имущества через механизм государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним; исключают земельные споры о защите земельных прав из сферы административной юрисдикции и передают их на рассмотрение судебных органов.
Этот вывод, однако, отнюдь не является только следствием принципа, согласно которому с вовлечением земельных отношений в рыночную экономику, связанное с правовым регулированием земельного оборота, в том числе купли-продажи, аренды, залога и других гражданско-правовых сделок, может осуществляться только на началах, присущих частному праву. Если признать, что публичные начала их регулирования “угасают, хотя и не полностью отмирают”, логично заключить, что “регулирование этих отношений гражданским законодательством делает необходимым иметь в ГК значительное число специальных норм в связи с особым по происхождению и ценности характером этого объекта и взаимозависимостью прав на него с правами на находящуюся на земле недвижимость”.
В силу того, что “земельные участки становятся нормальной разновидностью недвижимости, а их оборот – естественной составной частью предмета гражданско-правового регулирования”, — пишет проф. Е. А. Суханов регулирование права частной собственности на землю и оборота земельных участков должно “регулироваться гражданским законодательством в лице прежде всего его главного, обобщающего кодифицированного акта — Гражданского кодекса, независимо от того, идет ли речь о рынке недвижимости или ценных бумаг, товаров и услуг”.
Позиция В.А. Дозорцева, А.Л. Маковского, Е.А. Суханова вызывает принципиальные возражения прежде всего потому, что она не согласуется с концепцией социальных функций частной земельной собственности, которая в современном мире подвергается значительным ограничениям в публичном интересе и регламентируется нормами не частного, а публичного права. Правовой опыт ХХ в. показал, что в современном мире не существует более неограниченной частной собственности на землю, неограниченной власти собственника на принадлежащие ему земельные участки. Повсюду эта частная собственность связана соображениями так называемой социальной функции, служением общественным интересам.
Эта достаточно широко распространенная в западном юридическом мире доктрина социальных функций земельной собственности, вошедшая в десятки конституций в ХХ веке, воспринята, как справедливо полагает проф. Г. Е. Быстров, также Конституцией Российской Федерации. Такой принципиально новый взгляд на право частной собственности на землю безоговорочно поддерживается в части 2 ст. 36.
В ходе осуществления земельной реформы можно выделить два процесса, так сказать, два пространства реформ:
- поэтапное изменение действующего земельного законодательства;
- принятие кодифицированного акта, прежде всего, нового Земельного кодекса Российской Федерации и введение в действие главы XVII ГК РФ “Право собственности и другие вещные права на землю”, на применение которой был установлен мораторий.
