Библиотека управления

Суды общей юрисдикции в Российской Федерации: проблемы и перспективы

Боровский М.В.

Оглавление журнала



ВВЕДЕНИЕ

Уже десять лет идет в России судебная реформа. Утвержденная Верховным Советом РСФСР 24 октября 1991 году Концепция судебной реформы сформулировала задачи, достижение которых, по мысли ее авторов, должно способствовать становлению России как действительно правового демократического государства.

Необходимость коренных изменений в судебной системе и судопроизводстве России назревала давно. В условиях командно-административной системы суды в СССР рассматривались в одном ряду с органами прокуратуры, внутренних дел, органами государственной безопасности — т.е. с органами правоохранительными, основная задача которых — борьба с правонарушениями и преступлениями. Несмотря на то, что в нормативных актах того времени провозглашались весьма демократические нормы о правах и свободах граждан, о независимости судей, о праве обвиняемого на защиту, их реализация, в конечном счете, все равно определялась “руководящей и направляющей силой” господствующей коммунистической партии. В этих условиях суды не могли в полной мере выступать в качестве гаранта прав и свобод граждан.

Начавшиеся в стране экономические и политические реформы привели к изменению “акцентов” в деятельности суда — на первое место стали выходить вопросы правовой защиты и гарантий прав и свобод человека. Это, в свою очередь, должно было привести к расширению судебной юрисдикции и изменению устоявшихся правил судопроизводства по гражданским и уголовным делам, усилению в них демократических основ, расширению состязательности. В России началось становление самостоятельной и независимой судебной власти, способной в контексте системы сдержек и противовесов оказывать влияние на действия законодательной и исполнительной властей, “уравновешивать” их, выступать в спорных случаях в качестве арбитра.

В судебной системе страны был создан Конституционный Суд РФ, появилась подсистема арбитражных судов, идет работа по созданию института мировых судей. В значительной мере расширилась юрисдикция судов, особенно в сфере защиты прав и законных интересов граждан. Порядок судопроизводства также претерпел серьезные изменения, связанные с усилением демократических начал в осуществлении правосудия.

Как достижения, так и недостатки проводимой судебной реформы в значительной мере повлияли на порядок организации и деятельности судов общей юрисдикции. Как показывает практика, проблемы функционирования этих судов наиболее болезненно сказываются на состоянии законности и правопорядка, на соблюдении прав человека. Поэтому исследование деятельности системы судов общей юрисдикции в современных условиях приобретает особое значение.

Отметим, что о самой теме “Суды общей юрисдикции в Российской Федерации” нельзя говорить, как о теме, не разработанной в российской юридической литературе. Потребность в ее исследовании диктовалась прежде всего тем, что система этих судов — основная и самая обширная часть всей российской судебной системы. Вместе с тем, следует признать, что в настоящее время не только имеются существенные пробелы в изучении этих судов, но фактически отсутствует концептуальная разработка главных теоретических проблем: понятия суда общей юрисдикции, системы этих судов, их места в общей судебной системе России. Суды общей юрисдикции длительное время даже терминологически не были обозначены в законодательстве, судебной практике и в юридической литературе. Можно утверждать, что специфика этой категории судов, а она существует и важна для реализации функций судебной

власти, — не привлекла должное внимание российских юристов. В восполнении этого существенного пробела автор видит актуальность рассматриваемой темы.

Еще в большей степени актуализируется данная тема в связи с тем, что в последнее десятилетие ХХ века в России происходило интенсивное законотворчество, имевшее прямое отношение к становлению, развитию и модернизациям российской судебной системы. Правовой основой происходящих в России преобразований, в том числе и в сфере судебной власти, безусловно, явилось принятие 12 декабря 1993 года Конституции Российской Федерации. Именно Конституция РФ утвердила судебную власть как самостоятельную и влиятельную силу, независимую от законодательной и исполнительной власти, закрепила многие важнейшие положения судопроизводства — презумпцию невиновности, право обвиняемого на защиту, состязательность процесса и равноправие сторон.

Следует также отметить Закон РФ “О статусе судей” (1992 г.), законы о внесении изменений и дополнений в закон “О судоустройстве РСФСР” (1993 г.) и в УПК РСФСР (1992, 1993, 1996 г.), Федеральный конституционный закон “О Конституционном суде Российской Федерации” (1994 г.), Федеральный конституционный закон “Об арбитражных судах в Российской Федерации” (1995 г.), Уголовный Кодекс РФ (1996), наконец, Федеральный конституционный закон “О судебной системе Российской Федерации” (1996 г.) а также целый ряд иных законов. Не менее важно то, что подготовлен проект федерального конституционного закона РФ “О судах общей юрисдикции в Российской Федерации”, проекты новых российских УПК и ГПК, в которых предполагается ряд изменений действующей подсистемы судов общей юрисдикции.

Результатом проводимой судебной реформы стало постепенное превращение судов в центральный элемент механизма разрешения социальных конфликтов в обществе, неизмеримо выросла роль судов общей юрисдикции в обеспечении реальной защиты прав и свобод человека.

В то же время, возникло много спорных вопросов разграничения компетенции внутри самой подсистемы этих судов и за ее пределами. Динамически функционирующая подсистема судов общей юрисдикции потребовала теоретического осмысления вопросов взаимодействия разных подсистем российской судебной системы, разработки практических рекомендаций судебной практике в рамках такого взаимодействия. Их потребность диктовалась происходящими в России кардинальными изменениями в экономике и социальной жизни общества и возникающей в этой связи необходимостью в создании новых специализированных судов, в совершенствовании структуры и процессуального механизма функционирования традиционных для России действующих судов общей юрисдикции.

Рассмотрение всех этих новых юридических вопросов подтверждает, как представляется, актуальность осуществленного в работе комплексного исследования юридической природы судов общей юрисдикции и особенностей правового регулирования их функционирования в условиях произошедших изменений экономической и социальной ситуации в России, выявления обстоятельств, затрудняющих и усложняющих надлежащее отправление правосудия этими судами, разработки рекомендаций, направленных на повышение эффективности работы этих судов.

Недостаточная научная разработанность указанных проблем отрицательно сказывается и на ходе законотворчества, и на текущей деятельности судов общей юрисдикции. В сложившейся ситуации именно системный анализ наиболее острых проблем организации и деятельности судов общей юрисдикции и разработка рекомендаций по их решению представляются весьма своевременным.

Структура работы в значительной степени обусловлена поставленной основной целью исследования и вытекающими из нее задачами. В соответствии с внутренней логикой изложения темы, рассматриваемые вопросы объединены в несколько принципиальных блоков, которые включают в себя понятие судов общей и специальной юрисдикции, выделение в структуре судов общей юрисдикции федеральных судов и судов субъектов Федерации, организацию специализированных судов в системе судов общей юрисдикции, анализ актуальных проблем организации и деятельности отдельных звеньев судов общей юрисдикции, вопросы статуса судей судов общей юрисдикции и порядка участия граждан в осуществлении правосудия этими судами, порядок финансирования судов общей юрисдикции, наконец, их место в судебной системе России.

Соответственно предлагаемая работа состоит из введения и пяти глав (с выделением параграфов). Материалы по главам расположены в порядке рассмотрения проблем, без привязки к существующей системе звеньев судов общей юрисдикции, что делает ее структуру в определенном смысле нетрадиционной.

Автор выражает глубокую признательность доктору юридических наук В.М. Савицкому и доктору юридических наук Э.Б. Мельниковой, оказавшим неоценимую помощь в работе. Автор учел ценные замечания коллег по сектору проблем правосудия ИГП РАН, которым он искренне благодарен за интерес, проявленный к теме, и предоставленные материалы.

1. СИСТЕМА СУДОВ ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ РОССИИ

1.1. Понятие и система судов общей юрисдикции в Российской Федерации

Понятие судов общей и специальной юрисдикции. Термин “суды общей юрисдикции” в современном российском законодательстве впервые появился после принятия 12 декабря 1993 года Конституции РФ. В ст. 126 Конституции РФ при определении полномочий Верховного Суда РФ говорится о делах, “подсудных судам общей юрисдикции”. Прежде чем перейти к рассмотрению системы этих судов, целесообразно остановиться на анализе некоторых общих принципов, лежащих в основе организации современных судебных систем различных стран. Рассмотрение столь общих вопросов необходимо в первую очередь потому, что происходящее в ходе проводимой судебной реформы усложнение судебной системы России в определенной степени опережает имеющуюся теоретическую базу. В советский период по ряду причин многие из рассмотренных ниже вопросов не являлись особо актуальными, поэтому и само понятие “суды общей юрисдикции”, и связанная с ними проблематика в целом являются достаточно новыми для российского законодательства и правовой науки.

Конституции многих стран содержат общее положение о том, что судебная власть в стране осуществляется специальными государственными органами — судами, которые учреждаются в соответствии с законом (ст. 11 Конституции РФ, раздел 1 ст. III Конституции США; ст. 102 Конституции Итальянской Республики, ст. 92 Основного закона ФРГ и др.).

Совокупность всех судов страны составляет судебную систему государства. Вместе с тем, смысл понятия “система” предполагает не простую совокупность отдельных частей, но организационное объединение их в единое целое. Специфика же судов, как государственных органов, состоит в том, что в силу независимости, самостоятельности и обособленности судебной власти, говорить о каком-либо объединении судов можно только с определенными оговорками.

Круг вопросов, подлежащих рассмотрению в судебном порядке, а также компетенция конкретных судов определяется в соответствии с законом. В пределах своей компетенции “суды осуществляют судебную власть самостоятельно, независимо от чьей либо воли, подчиняясь только Конституции Российской Федерации и закону” (ч. 1 ст. 5 ФКЗ “О судебной системе”). Поэтому особую значимость приобретает вопрос о согласовании (разграничении) компетенции различных судов. Именно через установленное законом соотношение компетенции различных судов проявляется та взаимосвязь судебных органов в государстве, которая позволяет говорить об организационном объединении их в единое целое — судебную систему страны.

Говоря о компетенции судебных органов, зачастую используют специальный термин — юрисдикция суда. Традиционно юрисдикцией называют право решать правовые вопросы (споры), однако более точным будет определение судебной юрисдикции как совокупности полномочий конкретного суда (или соответствующих видов судов) по осуществлению судебной власти.

Следует остановиться еще на двух терминах, производных от понятия компетенции — ”подведомственность” и “подсудность”. Первое понятие разрабатывалось преимущественно в рамках науки гражданского процесса и выражает разграничение компетенции судов и иных органов по разрешению споров о праве и иных правовых вопросов, т.е. определяет “внешние границы” судебной юрисдикции. Подсудность же означает разграничение компетенции по рассмотрению правовых вопросов между различными судами, “внутри” судебной системы — т.е. в конечном счете позволяет определить конкретный суд, правомочный рассмотреть конкретное дело.

Хотя в законодательстве термин “подведомственность” иногда используется для разграничения компетенции между различными видами судов (ст. 22 АПК РФ), представляется, что предложенное понимание понятий подведомственности и подсудности в большей степени соответствует как букве (ст. 126), так и духу российской Конституции.

Таким образом, общую юрисдикцию судов образует круг вопросов, которые полномочны решать созданные в государстве суды (подведомственный судам). Основу ее, безусловно, составляет рассмотрение судами гражданских, уголовных и административных дел. Однако в силу большого разнообразия правоотношений и социальных конфликтов в современном обществе, исчерпывающим образом определить содержание “общей юрисдикции” не представляется возможным.

В основе организации современных судебных систем лежат (в различных сочетаниях) три основных принципа: территориальной, материальной (предметной) и персональной юрисдикции.

Территориальная юрисдикция означает, что вся территория страны делится на судебные районы (округа, участки), таким образом суд осуществляет судебную власть только в пределах соответствующего судебного

района. Такое деление имеет место в судебных системах абсолютного большинства стран, имеет большей частью “технический характер” и преследует цели рациональной организации работы судов (распределение нагрузки между ними). Судебные районы могут как совпадать, так и не совпадать с административно-территориальным делением, причем последний вариант в известной мере является предпочтительным, поскольку создает дополнительные гарантии независимости судов от местных властей.

Принцип территориальной юрисдикции обычно дополняется принципами материальной (предметной) и персональной юрисдикции — т.е. установлением полномочий определенных судов по рассмотрению дел, исходя из характера правоотношений или особенностей статуса участвующих в деле лиц.

Суды в судебной системе подразделяются на несколько уровней (звеньев). Суды одного уровня почти всегда имеют одинаковую структуру и обладают одинаковыми полномочиями (объемом компетенции), а разграничение компетенции между ними происходит на основании принципа территориальной юрисдикции. Разграничение компетенции между звеньями (судами различных звеньев) проводится на основе материальной и (реже) персональной юрисдикции.

Разделение судов на звенья хотя и оказывает значительное влияние, но не определяет окончательно их процессуальную компетенцию применительно к конкретному делу, которая выражается в делении судов на инстанции. Выделяется первая инстанция и вышестоящие инстанции, количество, наименование и полномочия которых определяются соответствующим процессуальным законодательством. Инстанционная взаимосвязь судов — единственный фактор, позволяющий говорить о “вертикали” судебной власти в правовом государстве, о “вышестоящих” и “нижестоящих” судах. Следует иметь в виду, что инстанционная взаимосвязь имеет процессуальный характер и не подразумевает (скорее, даже исключает) отношения начальствования и подчинения между судами.

Таким образом, наиболее простая структура судебной системы состоит из нескольких (обычно — двух-трех) звеньев судов, возглавляемых высшим судом государства. Все дела, составляющие общую юрисдикцию судов, таким образом, рассматриваются в рамках единой системы. В соответствии с принципом материальной юрисдикции определяется, суд какого звена полномочен рассмотреть судебное дело в качестве суда первой инстанции, а конкретный суд определяется на основании территориальной юрисдикции.

Вместе с тем в судебных системах большинства стран существуют особые суды, к компетенции которых отнесено рассмотрение отдельных категорий дел, изъятых из компетенции судов общей юрисдикции — т.е. существует несколько видов судебных органов. В литературе тенденция появления систем специализированных судов называется одной из характерных особенностей организации правосудия в современный период. При этом в случае создания особых судов для рассмотрения определенных категорий дел, возникает проблема определения компетенции этих судов и ее соотношения с компетенцией иных судов. Выше уже говорилось о том, что исчерпывающим образом определить в законе круг дел, входящих в общую юрисдикцию судов, невозможно. Столь же сложно определить в законе материальную или персональную юрисдикцию для каждого вида судов, поэтому в законодательстве практически всех стран используется следующая конструкция.

Определенные суды наделяются общими полномочиями по разрешению любых дел, входящих в общую юрисдикцию судов, за исключением тех категорий дел, для рассмотрения которых созданы особые судебные органы. Все иные судебные органы в государстве осуществляют свои полномочия в пределах строго определенной компетенции. В различных странах суды этих двух типов могут выступать под самыми разными названиями, но в целом вполне правомерно называть их соответственно судами общей и специальной юрисдикции.

Суды специальной юрисдикции необходимо отличать от чрезвычайных судов, которые хотя и имеют по формальным признакам много общего с судами специальной юрисдикции, принципиально отличаются и от них, и от судов общей юрисдикции. Чрезвычайные суды (в большинстве случаев — по уголовным делам) создаются в условиях авторитарных режимов, обычно — с целью решения текущих политических проблем, для решения которых по каким-либо причинам не удается использовать существующие в государстве судебные органы. Деятельность чрезвычайных судов осуществляется с нарушением принципа разделения властей и сопровождается нарушением прав человека, отказом от основополагающих принципов правосудия — независимости суда, гласности, состязательности, права обвиняемого на защиту, законности. Таким образом, чрезвычайные суды, по сути, не являются судами в том понимании роли и значения этого института, которое нашло отражения в ряде международно-правовых документов (например, ст. 6 ЕКПЧ). В Российской Федерации создание чрезвычайных судов запрещается (ч. 3 ст. 118 Конституции РФ).

При сравнении судебных систем различных стран наблюдается отсутствие единообразных подходов к решению вопросов о видах специальных судов и их компетенции. Тем не менее, можно выделить несколько основных причин существования судов специальной юрисдикции в судебной системе страны:

  • выделение в отдельную систему судов по принципу персональной (сословной, профессиональной и др.) подсудности (суд пэров в феодальной Англии, суды по делам несовершеннолетних во Франции);
  • включение в судебную систему органов, ранее существовавших, однако не являвшихся судами (административные суды во Франции, арбитражные суды в России);
  • необходимость учесть особенности (нередко – просто упростить процедуру рассмотрения) определенных категорий дел (транспортные суды в США, суды по трудовым делам в ФРГ).

Существование некоторых специализированных судов может быть вызвано конкретной политической ситуацией в стране или исторической традицией; часто играет роль сочетание нескольких причин.

Однако определяющим фактором в создании судов специальной юрисдикции является необходимость установить особый (по сравнению с принятым в судах общей юрисдикции) порядок рассмотрения какой-либо категории дел. Именно введение отличного от общего порядка рассмотрения дел является стержнем конструкции судов специальной юрисдикции. При отсутствии процессуальных различий в правилах производства по делу в судах общей и специальной юрисдикции отпадает сама необходимость в существовании последних. Напротив, если такие различия есть, но с развитием государства и общества объективная необходимость различного порядка производства по делу утрачивается, основание для существования особых судов также исчезает.

История судебных органов и в России, и в мире, содержит множество примеров, подтверждающих указанную закономерность. Так, по мере утверждения принципа равенства граждан перед законом и судом повсеместно исчезали сословные суды, особый порядок производства в которых обосновывался исключительно социальным статусом участников судебного разбирательства. Показательным является также пример США, где после объединения систем общего права и права справедливости специальный суд совести остался только в штате Делавэр — как дань традиции, хотя первоначально такие суды были созданы практически во всех штатах.

Вместе с тем, хотелось бы отметить, что установление особого порядка производства по делам определенной категории, хотя и является основой для создания судов специальной юрисдикции, необязательно должно привести к выделению подсистемы таких судебных органов. Практически во всех странах отсутствуют отдельные суды для рассмотрения гражданских и уголовных дел, в ряде стран (к числу которых относится и Россия) судами общей юрисдикции рассматриваются также и дела, вытекающие из административно-правовых отношений.

Далеко не всегда структура судебной системы ограничивается выделением на основе принципов материальной и персональной юрисдикции особых судов для рассмотрения отдельных категорий дел по первой инстанции. Суды специальной юрисдикции также могут подразделяться на звенья, между которыми устанавливается инстанционная взаимосвязь — т.е. образовывать подсистему тех или иных судов специальной юрисдикции. При этом разграничение компетенции между судами специальной юрисдикции, “внутри” подсистемы этих судов, проводится на основе тех же общих принципов — территориальной, материальной и персональной юрисдикции.

Каково соотношение судов специальной и общей юрисдикции? Место, которое занимают суды специальной юрисдикции в судебной системе страны, может быть различным. В целом можно выделить три основные модели организации этих судов:

  • Суды специальной юрисдикции образуются только как суды первой инстанции и процессуально замыкаются на вышестоящих судах общей юрисдикции (торговые суды во Франции, налоговые суды в некоторых штатах США);
  • Суды специальной юрисдикции представляют собой отдельную подсистему, в рамках которой имеются вышестоящие (апелляционные) судебные инстанции, однако в конечном итоге, они замыкаются на высшем суде в системе судов общей юрисдикции (например, военные суды в ФРГ или в США);
  • Создается полностью независимая от судов общей юрисдикции система судов, возглавляемая собственным высшим судебным органом (арбитражные суды в России, трудовые, социальные, финансовые, административные суды в ФРГ).

Единый подход к организации судов специальной юрисдикции зачастую отсутствует даже в рамках одного государства, поэтому различные специализированные суды могут быть организованы на основе разных моделей, и судебные системы европейских стран могут служить хорошим тому примером.

Система судов общей юрисдикции Российской Федерации. Прежде чем перейти к рассмотрению системы судов общей юрисдикции в России, необходимо сделать определенное уточнение, поскольку подход российского законодателя к определению судов, входящих в систему судов общей юрисдикции, несколько отличается от изложенной выше теоретической модели.

Как уже говорилось, Конституция РФ упоминает о судах общей юрисдикции при определении полномочий Верховного Суда РФ, указывая, что он “является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции”. Из приведенной формулы Конституции РФ следует, что Верховный Суд РФ не может являться “высшим судебным органом” по делам, подсудным иным, чем суды общей юрисдикции, судебным органам. В то же время, существующие в России военные суды, которые с теоретической точки зрения совершенно определенно являются судами не общей, но специальной юрисдикции, процессуально замыкаются именно на Верховный Суд РФ, в составе которого функционирует Военная коллегия.

По-видимому, именно поэтому при разработке ФКЗ “О судебной системе” было принято решение, хотя и не безупречное с точки зрения логики, однако позволяющее снять указанное противоречие: и ныне действующие военные суды, и специализированные федеральные суды, возможность создания которых предусматривается этим законом, были объявлены входящими в систему федеральных судов общей юрисдикции (ч. 3 ст. 4 ФКЗ “О судебной системе”). Таким образом, несмотря на явное внутренне противоречие термина “специализированный федеральный суд общей юрисдикции”, следует констатировать, что любой суд (система судов), для которого высшей судебной инстанцией является Верховный Суд РФ, считается судом общей юрисдикции Российской Федерации.

Схематично систему судов общей юрисдикции Российской Федерации можно представить следующим образом (см. рис. 1).

Структура системы судов общей юрисдикции России определяется двумя факторами, которые более подробно рассматриваются в следующих разделах:

  • наличием наряду с федеральными судами общей юрисдикции также судов общей юрисдикции субъектов Федерации;
  • выделением в системе судов общей юрисдикции специализированных судов.

Рис. 1. Система судов общей юрисдикции Российской Федерации

В настоящее время в системе судов общей юрисдикции только мировые судьи относятся к судам субъектов федерации, все остальные суды являются федеральными.

Суды, входящие в систему судов общей юрисдикции, подразделяются на две подсистемы: суды общие (гражданские) и военные суды.

Военные суды подразделяются на три звена. Общие суды пока также действуют на трех уровнях, хотя в ряде субъектов Федерации уже создано четвертое звено общих судов – сформирован корпус мировых судей.

Юрисдикция военных судов определена ст. 7 ФКЗ “О военных судах” достаточно четко. Это преимущественно уголовные суды, которые рассматривают дела о преступлениях или административных правонарушениях, в совершении которых обвиняются военнослужащие. В силу такой специализации военных судов, до последнего времени в них не создавалось структурных подразделений (судебных коллегий, президиума). Ст. 13 ФКЗ “О военных судах” предусмотрела создание в окружном (флотском) военном суде президиума и возможность образования судебных коллегий.

Территориальная юрисдикция общегражданских федеральных судов общей юрисдикции определяется в соответствии с федеративным и административно-территориальным устройством страны. Участки мировых судей создаются по иному принципу — исходя из определенной законом численности населения на одном участке (ст. 4 ФЗ “О мировых судьях”). При этом, поскольку в соответствии с ч. 2 ст. 21 ФКЗ “О судебной системе” районный суд является “непосредственно вышестоящей судебной инстанцией по отношению к мировым судьям, действующим на территории соответствующего района”, судебные участки мировых судей, по-видимому, должны будут определяться таким образом, чтобы не выходить за пределы территориальной юрисдикции одного районного суда. Военные суды создаются по территориальному принципу по месту дислокации воинских частей и учреждений Вооруженных Сил (ч. 2 ст. 1 ФКЗ “О военных судах”).

При рассмотрении системы судов общей юрисдикции с точки зрения их инстанционной взаимосвязи, необходимо в первую очередь выделить два момента, отличающие систему российских судов общей юрисдикции от судебных систем многих современных стран: возможность суда любого звена (вплоть до Верховного Суда РФ) выступать в качестве суда первой инстанции по соответствующим делам, а также значительное количество инстанций, которые вправе осуществлять проверку вступивших в силу решений нижестоящих судов в порядке надзора.

Более подробный анализ всей системы судов общей юрисдикции, структура и порядок организации работы судов отдельных звеньев и взаимодействия между ними в целом остаются за рамками настоящей работы. Поскольку в целом система судов общей юрисдикции не претерпела кардинальных изменений за годы реформ, представляется более целесообразным сосредоточить внимание на анализе действительно актуальных проблем функционирования этих судов, на решении вопросов, которые оказывают и будут оказывать в дальнейшем значительное влияние на перспективы развития судов общей юрисдикции в России.

1.2. Структура судов общей юрисдикции и проблемы российского федерализма

Одним из факторов, определяющих развитие судебной власти в современной России, является необходимость поиска оптимального соотношения полномочий федерального центра и субъектов Федерации в сфере судебной власти. Данная проблема является принципиально новой для российской юридической науки, так как ни во времена Российской Империи, ни в советский период эти вопросы не являлись предметом специальных исследований.

В современной России, напротив, вопрос выбора модели организации судебной власти применительно к распределению полномочий между центром и субъектами Федерации стоит достаточно остро. Федерализм возведен в ранг основ конституционного строя, причем современный российский федерализм наполнен реальным содержанием, в отличие от РСФСР, которая, “хотя и именовалась Федерацией, но фактически и формально-юридически ... таковой не являлась”.

Судебная система Российской Федерации должна быть установлена федеральным конституционным законом (ст. 118 Конституции РФ), сама же Конституция РФ называет только три федеральных суда — Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ и в общем виде указывает на существование “иных федеральных судов” (ст. 128 Конституции РФ), в том числе — судов общей юрисдикции и арбитражных судов (ст. 126 и ст. 127 Конституции РФ).

1 января 1997 года вступил в силу ФКЗ “О судебной системе”, который, несмотря на горячие споры, возникавшие в ходе работы над этим законом (а может быть — как раз вследствие таких споров) стал по существу “рамочным” законом, поскольку большинство его положений должно раскрываться в других федеральных конституционных и федеральных законах. И хотя судебная система России в ФКЗ “О судебной системе” определена достаточно четко, нельзя сказать, что с его принятием она получила окончательное нормативное закрепление. Многие вопросы, решенные в законе, остаются предметом дискуссий и в настоящее время.

ФКЗ “О судебной системе” фактически пошел по пути закрепления сложившейся к моменту его принятия судебной системы. Так как существующая в настоящее время система судов общей юрисдикции во многом является результатом эволюции советской судебной системы, представляется важным проследить логику происходивших изменений.

Судебная система действовавшая в СССР, была закреплена Конституцией СССР и конституциями союзных республик, а также Основами законодательства о судоустройстве Союза ССР и союзных республик (от 25 декабря 1958 г. и от 28 ноября 1989 г.) и законами республик о судоустройстве. К судам Союза ССР относились Верховный Суд СССР и военные трибуналы. Все иные суды — от Верховного Суда союзной республики до районных судов — считались судами союзных республик.

Таким образом, в СССР существовала как судебная система Союза ССР, так и отдельные судебные системы союзных республик. Поскольку суды республик разных уровней формировались органами государственной власти (Советами) того же уровня (или избирались населением), можно было бы предположить, что судебные системы союзных республик предполагали достаточно сильную децентрализацию судебной власти. Однако судебная система СССР была жестко централизована на ином уровне — политическом, и господство одной партии обеспечивало единство судебной системы всего Советского Союза. В литературе того времени прямо указывалось, что “наиболее важный рычаг управления судебной системой — политическое руководство ею со стороны КПСС”.

С распадом в 1991 году СССР новой России “в наследство” досталась фактически сложившаяся к тому времени судебная система. Все существовавшие к этому времени на территории страны судебные органы являлись судами Российской Федерации. Верховный Суд России стал правопреемником Верховного Суда СССР, а военные трибуналы (именуемые с 1992 года военными судами), дислоцированные на территории РСФСР, также вошли в судебную систему России. Собственно, в таком виде судебная система России и существовала последние восемь лет (преобразование системы Госарбитража в систему арбитражных судов и образование Конституционного Суда РФ в целом остаются за рамками настоящей работы).

Вместе с тем, большое значение имели изменения, произошедшие в порядке наделения судей полномочиями. В 1992 году Закон РФ “О статусе судей” установил (ст. 6), что судьи районных судов избираются вышестоящими Советами народных депутатов (напомним, что ранее они избирались непосредственно населением), а судьи Верховного Суда Российской Федерации, краевых, областных и военных судов — Верховным Советом Российской Федерации (прежде судьи этих судов избирались Советами того же уровня). В 1995 г. централизация судебной системы пошла еще дальше — в соответствии с Конституцией РФ в Закон РФ “О статусе судей” были внесены изменения, в соответствии с которыми судьи Верховного Суда РФ назначаются Советом Федерации по представлению Президента РФ, а судьи всех иных судов общей юрисдикции назначаются Президентом РФ по представлению Председателя Верховного Суда РФ.

Изменение порядка наделения судей полномочиями (вместе с признанием принципа несменяемости судей) преследовало важнейшую цель — обеспечить дополнительные гарантии независимости судей, в том числе от местных органов власти. Однако в результате судебная система оказалась весьма жестко централизованной, что в условиях роста амбиций региональных элит и непростых отношений ряда регионов с федеральным центром уже в 1995 г., в процессе работы над ФКЗ “О судебной системе”, повлекло резко критические ее оценки. Дискуссия об организации системы судов общей юрисдикции с учетом федеративной природы российского государства не завершена и сейчас, более того, в ходе обсуждения законопроекта “О судах общей юрисдикции в Российской Федерации” она только обострилась.

Можно выделить три основные точки зрения на эту проблему.

Первая концепция, отраженная в ФКЗ “О судебной системе”, предполагает сохранение всех существующих судов как судов федеральных, и учреждение мировых судей как судов субъектов Федерации. Такой взгляд активно поддерживается Верховным Судом РФ и органами судейского сообщества (Постановление III (внеочередного) Всероссийского съезда судей от 24 марта 1994 г., Постановление Совета судей РФ от 29 октября 1998 г.). В качестве основных аргументов обычно указывается, что сохранение единой системы федеральных судов является непременным условием сохранения Российской Федерации, как единого государства, позволяет в полной мере обеспечить независимость судей, обеспечивает гражданам равный доступ к правосудию, и, в целом, такая конструкция полностью соответствует Конституции РФ и (применительно к проекту закона “О судах общей юрисдикции”) — ФКЗ “О судебной системе”.

Несколько иной точки зрения придерживается ряд известных правоведов, в числе которых — авторы первоначальной редакции проекта закона “О судах общей юрисдикции Российской Федерации”. Не оспаривая целесообразность сохранения существующей системы судов, как судов федеральных, предлагается не ограничивать права субъектов Федерации возможностью создания только мировых судей, а предоставить им право создавать именно систему судов субъектов Федерации, в т.ч. апелляционно-кассационные и надзорные суды субъектов Федерации. Основным доводом является представление о том, что система судов общей юрисдикции, предусмотренная ФКЗ “О судебной системе”, не в полной мере соответствует федеративной природе современной России, как она определена Конституцией РФ.

Наконец, существует еще один подход, выразителями которого, в основном, являются руководители ряда субъектов Федерации. Согласно этой концепции, система судов общей юрисдикции должна быть построена аналогично существовавшей в СССР — к федеральным судам общей юрисдикции относятся Верховный Суд РФ и военные суды, а остальные — являются судами субъектов Федерации (в качестве варианта можно рассматривать законодательную инициативу Ингушетии, предусматривающую отнесение к судам субъектов Федерации только районных судов). В любом случае, этот подход предусматривает передачу части существующих судов в ведение субъектов Федерации.

Какие же признаки позволяют отнести тот или иной суд к федеральным судам или судам субъекта Федерации? Рассмотрение этого вопроса является актуальным в первую очередь потому, что иногда складывается впечатление, что руководителей некоторых субъектов Федерации беспокоит исключительно вопрос их полномочий по назначению судей, иные вопросы деятельности этих судов занимают их значительно меньше.

Вместе с тем можно выделить целый ряд критериев, которые в комплексе характеризуют принадлежность того или иного суда к системе судов федерации или ее субъектов:

  • порядок установления общего положения о соответствующих судах (т.е. кем определяются полномочия судов, порядок их формирования и деятельности, “нарезка” судебных участков);
  • порядок принятия решения о создании или упразднении конкретного суда;
  • порядок наделения судей полномочиями (т.е. каким органом назначаются (или избираются) судьи);
  • финансовый аспект деятельности судов (т.е. распределение расходов по обеспечению деятельности судов и доходов связанных с их деятельностью, в первую очередь — государственной пошлины);
  • материальное и процессуальное законодательство, применяемое судами.

Хотя в различных федеративных государствах модели организации судебной системы могут отличаться весьма значительно, следует признать, что вопрос о полномочиях по назначению судей является только одним из признаков, позволяющих решить вопрос о месте данного суда (или данного вида судов) в судебной системе федеративного государства. Представляется, что одним из наиболее характерных признаков суда субъекта Федерации является применение такими судами законодательства соответствующего субъекта.

Сторонники различных подходов к организации судебной системы России при обосновании своей позиции апеллируют к тем или иным нормам Конституции РФ, поэтому взвешенная оценка конституционных принципов и норм, в соответствии с которыми должна быть выстроена судебная система в стране, приобретает чрезвычайную важность. Задача осложняется тем, что, как неоднократно указывалось в литературе, в Конституции РФ содержится ряд неясных, противоречивых норм. Положения Конституции РФ, определяющие основы организации судебной власти, также в ряде случаев оставляют возможность для их различного толкования.

Так, с одной стороны, в Конституции РФ достаточно четко проводится различие как между “судами” (ст. ст. 46-50, 118, 120, 123, 124, 126) и “федеральными судами” (ч. 3 ст. 128), так и между “судьями” (ст. 119-122) и “судьями федеральных судов” (ч. 2 ст. 128).

С другой стороны, не исключено различное понимание тех положений Конституции РФ, в которых не уточняется, о каких судах и судьях идет речь. Так, статья 118 Конституции предписывает, что “судебная система Российской Федерации устанавливается Конституцией Российской Федерации и федеральным конституционным законом”. Но что означают слова “судебная система Российской Федерации” — совокупность всех судебных органов на территории страны либо же только систему судов собственно Федерации? В США сосуществование системы федеральных судов и систем судов штатов базируется на аналогичной, по существу, формулировке ст. III Конституции США: “Судебная власть Соединенных Штатов осуществляется Верховным судом и теми низшими судами, которые будут время от времени учреждаться Конгрессом”.

Объективных оснований для толкования применяемых в Конституции РФ понятий “суд” или “судья” только как “федеральный суд” и “федеральный судья” нет. Более того, такой подход (применительно к организации и деятельности судов субъектов Федерации) может привести к отрицанию таких важнейших принципов, как осуществление правосудия только судом, судебная защита прав и свобод, независимость, несменяемость и неприкосновенность судей. А ведь эти положения не только напрямую связаны с постулированием России как демократического правового государства и республиканской формой правления в ст. 1 Конституции РФ, но и относятся к общепризнанным принципам и нормам международного права. Представляется, что если иное специально не уточнено в тексте Конституции РФ, все статьи Конституции РФ, касающиеся “суда” и “судей”, в равной степени относятся и к федеральным судам (судьям) и к судам (судьям) субъектов Федерации.

Примечательно, что в Конституции РФ о судах субъектов Федерации прямо не сказано ни слова. Можно предположить два объяснения этого, на первый взгляд, парадоксального факта: либо создание судов субъектов Федерации вообще не соответствует Конституции РФ, либо законодатель сознательно ушел от решения этих вопросов на конституционном уровне, поскольку реформирование судебной системы в то время только начиналось, да и реальное утверждение принципа федерализма в России произошло именно после принятия Конституции РФ.

С уверенностью можно заявить, что верно последнее, так как возможность и необходимость создания судов субъектов Федерации все-таки следует непосредственно из Конституции РФ, в первую очередь — из положений гл. 1 “Основы конституционного строя”, которые имеют определяющее значение, так как “Никакие другие положения настоящей Конституции не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации” (ч. 2 ст. 16 Конституции РФ).

Из сопоставления ст. 10 и ч. 2 ст. 11 Конституции РФ можно сделать вывод, что поскольку государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе принципа разделения властей, а государственную власть в субъектах Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти, в субъектах Федерации должны быть созданы, наряду с законодательными и исполнительными, также и органы судебной власти, то есть суды субъектов Федерации. Органы судебной власти субъектов Федерации при осуществлении своих полномочий самостоятельны, однако они входят в единую судебную систему России (ч. 3 ст. 5 Конституции РФ). Принципиально важным моментом является то, что органы судебной власти субъектов Федерации образуются непосредственно субъектами — без участия федеральных органов государственной власти. А.Н. Лебедев на основании толкования ст. 10 в системной связи с ч. 3 ст. 125 Конституции РФ обосновывает необходимость создания не просто судов субъектов Федерации, но системы таких судов (образование высших и иных органов судебной власти субъектов Федерации).

Тот факт, что Конституция РФ предполагает создание судебных органов субъектов Федерации, подтверждается и логическим толкованием ст. 128 Конституции РФ — в противном случае излишним выглядит уточнение, что федеральным законом определяется порядок наделения полномочиями судей федеральных судов, а федеральным конституционным законом — порядок образования и деятельности федеральных судов.

Таким образом, исходя непосредственно из текста Конституции РФ, можно сделать вывод, что судебная система России должна включать в себя как федеральные суды, так и суды субъектов Федерации. Однако, как было отмечено выше, представление о путях реализации права субъектов Федерации на создание собственных судов может быть различным.

ФКЗ “О судебной системе” во многом воспринял позицию Верховного Суда РФ, впоследствии поддержанную Советом судей и III (внеочередным) Всероссийским съездом судей. Ее сформулировал на одном из круглых столов первый заместитель Председателя Верховного Суда РФ В.И. Радченко: “сохранить сложившуюся судебную систему, дополнив ее системой местных судов”. Такой подход выглядит достаточно обоснованным: ст. 118 а также п. “о” ст. 71 Конституции РФ относят вопросы установления судебной системы, судоустройства, гражданского и уголовного процесса к ведению Российской Федерации, поэтому в части организации своих судебных органов субъекты ограничены решениями, принятыми на федеральном уровне (в настоящее время, напомним, они вправе создавать конституционные (уставные) суды и учреждать должности мировых судей). Применительно к федеративной структуре России сложившуюся систему судов общей юрисдикции можно охарактеризовать, как весьма жестко централизованную.

Критические замечания в отношении указанного подхода, отраженного в ФКЗ “О судебной системе”, основаны на оценке соответствующих положений этого закона, как противоречащих основам конституционного строя, закрепленным в гл. 1 Конституции РФ. Так, Председатель Конституционного Суда Башкоторстана И.Ш. Муксинов отмечал, что ФКЗ “О судебной системе” “не считается ни с конституциями республик, ни с их законодательством о судоустройстве, лишает республики судебной ветви власти и, по существу, не признает разделения властей в республиках”. Что и говорить, обвинения весьма серьезные. При этом возникает закономерный вопрос: о каком “законодательстве республик о судоустройстве” идет речь, если п. “о” ст. 71 Конституции однозначно относит вопросы судоустройства к ведению Российской Федерации?

Дело в том, что положения, характеризующие судебные системы республик, содержатся во многих конституциях республик и уставах краев, областей, что зачастую не соответствует федеральной Конституции и иным законам. При этом проблема значительно сложнее, чем это представляется некоторым правоведам, которые считают, что “первоочередная задача в устранении подобных расхождений — это приведение актов субъектов Федерации в соответствие с Федеральным конституционным законом”.

Настоящая проблема — а вопросы организации системы судов общей юрисдикции, в конечном счете, только одно из ее проявлений — заключается в том, что в современной России как среди ученых, так и среди политиков, сосуществуют несколько принципиально отличающихся взглядов на природу российского федерализма. Первая концепция оценивает Россию в качестве договорно-конституционной федерации, причем Федеративный договор и отдельные договоры между республиками и Российской Федерацией имеют определяющее значение, а Конституция РФ может быть источником правового статуса республики, если это предусмотрено в договоре. Такой подход четко прослеживается во многих публикациях, особенно в работах представителей государственных органов ряда республик.

Другой широко распространенный подход определяет Россию, как симметричную федерацию, статус субъектов в которой в соответствии с Конституцией РФ — равный, а сама Конституция РФ имеет безусловный примат над иными актами. Конституции республик и договоры между республиками и Россией в таком случае безусловно должны соответствовать Конституции РФ, особенно в части распределения полномочий, установленных ст. 71-73 Конституции РФ. ФКЗ “О судебной системе”, в его нынешнем виде, был принят именно в рамках такого подхода.

Вероятно, на сегодняшний момент проблема соотношения правовых систем федерального центра и субъектов Федерации не имеет однозначного решения. А.Н. Лебедев отмечает, что “За четыре года после принятия действующей Конституции РФ сложилась парадоксальная ситуация, когда почти все основные законы субъектов РФ в той или иной степени противоречат, либо не соответствуют Конституции РФ”. При этом четкая и логическая политика федеральных властей, направленная на устранение этих противоречий, до недавнего времени отсутствовала. Следует признать, что центральная власть долгое время не была готова поднимать эти вопросы, хотя ряд ученых, в том числе Б.Н. Топорнин, А.Г. Хабибулин, совершенно справедливо обращали внимание на порочность такой позиции органов государственной власти России.

Органы власти ряда субъектов Федерации, в первую очередь — национальных республик, напротив, весьма жестко обозначают свою приверженность концепции договорной формы федерации. М. Шаймиев прямо заявляет, что “Татарстан не позволит в одностороннем порядке менять свой статус, мы ни на йоту не отступим от того, что записано в Договоре”.

Таким образом, несмотря на то, что ФКЗ “О судебной системе” действует уже три года, вопрос о разграничении полномочий в сфере судебной власти между Российской Федерацией и ее субъектами не получил окончательного разрешения. Основания для критической оценки существующей системы имеются и у руководителей субъектов Федерации, и у органов государственной власти России.

Определенные этим законом границы создания органов судебной власти субъектов Федерации — мировые судьи и конституционные (уставные) суды — могут показаться слишком узкими для некоторых из них. С учреждением мировых судей субъекты Федерации все равно не получают возможность сформировать свою систему судов, поскольку решения мировых судей обжалуются в вышестоящий федеральный суд; кроме того, подсудность дел мировым судьям определяется в основном федеральными законами, поэтому применение мировыми судьями законодательства субъектов сведено к минимуму.

В настоящее время стремление федеральных властей обеспечить приведение законодательных актов субъектов, в том числе по вопросам судоустройства, в соответствие с федеральным законодательством, сформулирована достаточно четко. Вопрос создания собственной судебной системы для большинства субъектов Федерации сейчас также не очень актуален. Вряд ли возможно повторение ситуации с созданием конституционных судов в субъектах Федерации, значительная часть которых была создана субъектами еще до принятия ФКЗ “О судебной системе”, закрепившего status quo в отношении этих судов.

В то же время, на основании ст. 72 и 73 Конституции РФ судам субъектов Федерации в принципе может принадлежать более значительный объем компетенции, чем это предусмотрено в настоящее время. Представляется, что достаточно сложному федеративному устройству России в большей степени соответствует “смешанная” модель организации судебной системы, ярким примером которой может служить судоустройство Канады.

Как уже было сказано, в силу положений ст.ст. 71 и 118 Конституции РФ, относящих вопросы судоустройства а также уголовного, гражданского и арбитражного процесса к компетенции Российской Федерации, только федеральное законодательство должно задавать те правовые рамки, в которых возможно развитие судов субъектов Федерации.

Определенная попытка отойти от жестко централизованной модели организации системы судов общей юрисдикции была сделана разработчиками проекта Закона “О судах общей юрисдикции в Российской Федерации”. Заложенный в первоначальной редакции этого законопроекта подход предусматривавал возможность создания судебной системы субъектов Федерации наряду с сохранением существующей системы судов общей юрисдикции, как федеральных судов. Однако в ходе дальнейшей работы над законопроектом законодатель отказался от столь радикальных изменений в системе судов общей юрисдикции.

Кратко резюмируя вышеизложенное, следует отметить:

  • Конституция РФ предполагает существование двух уровней судов общей юрисдикции: федеральных судов и судов субъектов Федерации;
  • ФКЗ “О судебной системе” предусматривает наиболее жесткую, централизованную организационную модель системы судов общей юрисдикции, поскольку к судам субъектов Федерации отнесены только мировые судьи, решения которых обжалуются в федеральные районные суды.

Такой подход не является единственно возможным способом организации системы судов общей юрисдикции. В зависимости от развития политических процессов в Российском государстве и обществе одним из направлений развития системы судов общей юрисдикции может стать ее формирование по смешанной, “асимметричной” модели.

Дата публикации: 08.04.2002