Ошибки в инвестиционном проектировании (записки эксперта)
Как допустить максимальное количество методических ошибок в проектной документации и, в том числе, в расчетах экономической эффективности проектов? Как надо разрабатывать инвестиционные проекты и докладывать их содержание, чтобы оставить у читателей и слушателей неизгладимое (отрицательное) впечатление? На эти и близкие вопросы пытается ответить автор предлагаемой статьи, искренне считающий, что в современных условиях бороться с методическими ошибками можно только путем их осмеяния, и потому использующий далекий от строго научного стиль изложения.
В течение многих лет я принимал участие в экспертизе инвестиционных проектов и программ разного масштаба в составе экспертных комиссий, подкомиссий и групп. В этой статье я хотел бы рассказать инициаторам и разработчикам проектов о тех типичных ошибках, которые они обычно допускают, и о том, как этих ошибок избежать. Естественно, при этом придется рассказать и об организации и технологии экспертной работы. Ошибки, о которых идет речь — типичные. Как правило, это не вина, а беда проектировщиков, поэтому сыпать соль на их раны, называя конкретные имена, не хотелось бы (тем более, что с указываемыми замечаниями они уже знакомы). К тому же не хотелось бы и раскрывать чьи-то коммерческие тайны. Поэтому почти все названия населенных пунктов, проектов и организаций, имена и титулы конкретных лиц, встречающиеся в статье, могут совпасть с истинными только по чистой случайности (вопросам учета случайных факторов будет посвящен самостоятельный раздел). Юридическим и физическим лицам, пострадавшим от подобных совпадений, предлагается рассчитывать эффективность бесплатных консультаций автора.
И ещё одно. Прежде чем говорить о самих ошибках в инвестиционных проектах, стоит два слова сказать об их причинах. Мы делим ошибки на бессознательные и сознательные. Первые возникают от незнания, недостаточной грамотности или невнимательности при оформлении. Вторые же, в свою очередь, бывают двух типов, в зависимости от того, преследуют ли они цель приукрашивания проекта или, наоброт, искусственного ухудшения его параметров. Как правило, завысить эффективность проекта хотят, когда ставится задача привлечь необходимые инвестиции. Однако, если инвестор уже пришел, менеджерам важно показать, что эффект от инвестиций будет невелик или что большие доходы будут достигаться как можно позже — в таких условиях с менеджера много не спросишь. Такой подход типичен для проектов продолжения разработки нефтегазовых месторождений по периодически возобновляемым лицензиям (такие проекты надо представлять соответствующим государственным органам).
Зачем? Скажи, зачем?¼
Зачем проекты и программы представляются на государственную экспертизу? В большинстве случаев — для получения государственной поддержки. Далее мы поговорим о формах такой поддержки более подробно, однако уже сейчас надо отметить, что речь не всегда идет о деньгах. Например, некоторым фирмам хотелось бы реализовать свои проекты в рамках существующих федеральных программ, другие хотели бы получить одобрение своих проектов со стороны государства, что помогло бы им во взаимоотношениях с иностранными партнерами. В других случаях необходимость проведения государственной экспертизы устанавливается соответствующими решениями правительства или законами. Вообще говоря, государственных экспертиз много, и каждое уважающее себя ведомство считает необходимым иметь свою. Какого-то единого органа, координирующего деятельность всех экспертиз, нет. Соответственно нет и единых требований к организации и технологии экспертизы. Поэтому ниже я буду говорить, в основном, о тех экспертизах, которые проводились “под эгидой” бывшего Министерства экономики России. Почему “под эгидой”? Потому, что экспертиза некоторых проектов и программ организовывалась этим министерством также и по заданию “вышестоящего органа” — Экспертного Совета (ЭС) при Правительстве РФ. Теперь такой организацией занимается, кажется, какая-то группа какого-то отдела департамента инвестиционного климакса Министерства торговли экономическим развитием России.
Итак, в принципе любая фирма может обратиться в ЭС с просьбой провести экспертизу своего проекта. Если ЭС сочтет такую просьбу обоснованной, издается распоряжение о проведении экспертизы, формируется и утверждается состав соответствующей экспертной комиссии и дается определенный срок на проведение экспертизы. Далее комиссия собирается на свое первое заседание, с которого и начинается собственно экспертиза.
Что в имени тебе моем?
Первое, что узнают эксперты о проекте или программе — название. И вот здесь-то и зарыта первая собака. Дело в том, что слово “проект” можно понимать по-разному, и чиновники не были бы чиновниками, если бы не воспользовались этим обстоятельством с целью держать в узде зарвавшихся проектировщиков, мешающих им жить спокойно.
Когда мы говорим об эффективности проекта, его привлекательности, его государственной поддержке, об участниках проекта, мы понимаем слово “проект” как совокупность некоторых действий, приводящую к определенным результатам или способствующих достижению определенной цели. Чтобы оценить такой проект, надо располагать его описанием. Оно может даваться в любой форме, в одном или в нескольких томах с приложениями. Такие “бумаги” и являются, собственно говоря, предметом экспертизы. Мы называем их “проектными материалами”.
В то же время, в соответствии со строительными нормами и правилами (СП-11-101-95), проектирование объектов, зданий и сооружений производится в несколько стадий. Первая из них называется “Обоснование инвестиций”, а вторая — “ТЭО (проект)”. Таким образом, здесь под проектом понимается одна из стадий проектирования. Более того, комплект документов, который разрабатывают проектировщики на этой стадии, также называется “проектом” (или “ТЭО”). Что такое “государственная поддержка проекта”, остается только догадываться — по-видимому, это использование государства в качестве подпорки под десятками томов проектной документации, чтобы они своей тяжестью не обрушились на чиновников.
Дальнейшими ухудшениями мы обязаны высокопрофессиональной деятельности почившей в бозе Государственной Думы, принявшей 25 февраля 1999 года Федеральный закон № 39-ФЗ “Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений”. Перлом законотворчества является содержащееся здесь определение: “Инвестиционный проект — обоснование экономической целесообразности, объема и сроков осуществления капитальных вложений, в том числе необходимая проектно-сметная документация, разработанная в соответствии с законодательством РФ и утвержденными в установленном порядке стандартами (нормами и правилами), а также описанием практических действий по осуществлению инвестиций (бизнес-план)”. В чем может заключаться эффективность обоснования экономической целесообразности и какие существуют стандарты на обоснование сроков осуществления капитальных вложений, не знает, кажется, никто. К тому же, в соответствии с указанным определением, приобретение автомобиля без составления бизнес-плана и обоснования срока его покупки инвестиционным проектом уже не будет, что, между прочим, не позволит государству оценивать эффективность вложений в приобретение автомобиля, хотя в соответствии со статьей 14 Закона это является одной из его (государства) целей.
Теперь понятно, что, назвав свой документ “проектом” или “инвестиционным проектом”, незадачливый разработчик имеет все основания нарваться на то, что ему скажут, например: “То, что вы представили, это не проект, а обоснование инвестиций, и к тому же в нем отсутствует необходимая проектно-сметная документация, разработанная в соответствии с законодательством РФ”.
По старой советской привычке многие проектные организации называют свои проектные материалы примерно так: “Проект строительства завода ¼ ”. На первый взгляд, ничего плохого в этом нет. Однако государственная поддержка такого проекта означает, что государство должно помочь строительству упомянутого завода. Поэтому предоставление заводу льгот по налогу на прибыль уже не будет поддержкой такого проекта, поскольку эти льготы будут действовать после того, как строительство завершится и проект будут окончен! Далее, а в чем же состоит эффективность этого проекта, если весь проект предусматривает только строительство и, значит, только затраты? Ясно, что на самом деле проект предусматривает не только и не столько строительство завода, а прежде всего его эксплуатацию и получение соответствующих доходов. Поэтому в названии проектных материалов лучше избегать терминов, смысл которых установлен законодательством. Назовите их просто и со вкусом, например: “Финансово-экономическое обоснование строительства Селегановской фабрики по обогащению молибдена и геннадия” или “Программа расширения производства рислинга в рисосеющих регионах РФ”, или “Предложение по развитию международного аэропорта Нью-Васюки”, или “Обоснование целесообразности государственной поддержки добычи нефти в Таганском районе Москвы”.
Совершенно анекдотический случай произошел недавно. Министерство очень серьезной промышленности решило достроить Очень Серьезный Объект в Гдетотам — стране, являвшейся членом бывшего СЭВ. То есть, когда-то его начинал строить СССР, потом о нем забыли, и вот, наконец-то, вспомнили. Теперь этот объект после его достройки должен стать совместным предприятием двух стран и Правительство поручило Министерству представить на рассмотрение (внимание!) ТЭО создания совместного российско-гдетотамского предприятия для завершения строительства и эксплуатации Очень Серьезного Объекта. После чего Министерство представило (внимание!) Техническое, экономическое и финансовое обоснование по комплектации Очень Серьезного Объекта, разработанное западной консалтинговой фирмой “STYDISRAM”. Даже самые далекие от финансов эксперты не могли не заметить разницу между обоснованием создания совместного предприятия и обоснованием комплектации объекта, так что дальнейшее рассмотрение материалов было продолжено только по их доброй воле, с учетом большой серьезности объекта. При этом окончательное решение комиссии начиналось с констатации того факта, что Министерство не представило документа, который ему поручалось разработать. Так что вопрос о названии проектных материалов совсем не лингвистический — название должно отражать суть, цель проекта.
Еще одна опасность, подстерегающая незадачливых проектировщиков, рискнувших назвать свои материалы “Федеральной программой”, “Проектом”, “ТЭО” или “бизнес-планом”, состоит в том, что состав таких документов узаконен и они должны быть согласованы с рядом инстанций. Поэтому ваши материалы экспертная комиссия может вернуть, не читая, если только там не будет нужных документов и согласований. Чтобы этого не случилось, либо представьте все нужные документы в полном объеме, либо приложите объяснения, по какой причине не следует или не удалось получить нужных согласований. Зато если вы назовете свой документ “Стратегией развития торфоперегнойного комплекса России на период до 2025 года”, возражений не будет. Поэтому сейчас разные министерства и ведомства, едва оправившись от дефолта и очередной реорганизации, наперебой разрабатывают стратегии. К счастью, никаких расчетов эффективности (экономической, социальной, экологической или оборонной) в них нет, и по этой причине их очень легко отклонять.
Невооруженным глазом
Первое заседание экспертной комиссии обычно начинается с доклада фирмы-инициатора проекта и организации, разработавшей проектные материалы (иногда доклад делает кто-то один). Здесь надо изложить суть проекта и описать полный состав документов, представленных в комиссию. Кроме того, если проект претендует на государственную поддержку, в докладе надо четко сказать, какая именно поддержка требуется. После докладов эксперты задают вопросы и выслушивают ответы на них.
Типичная ошибка, которая допускается на этом этапе, состоит в том, что заказчик проекта и проектировщики начинают выяснять отношения друг с другом. Обычно начинает проектировщик. Отвечая на какой-то вопрос, он говорит: “Мы разрабатывали документ в соответствии с заданием на проектирование, и заказчик не поручал нам решения данного вопроса”. Со своей стороны, заказчик, оказывается, был уверен в том, что этот вопрос будет как-то решен или в том, что на данном этапе решать его не нужно. После этого комиссия уже не знает, чью работу она должна оценивать — заказчика или проектировщиков. Между тем, заказчик и разработчики проектных материалов должны выступать единой командой, отвечая на подобные замечания примерно так: “В представленных материалах предусмотрено следующее решение: ... Мы понимаем, что это может оказаться не совсем точным (правильным, обоснованным), но собираемся уточнить наше решение на последующей стадии работы (разработка рабочих чертежей или начало реализации проекта). При этом мы думаем, что и после такого уточнения проект останется эффективным (допустимым, отвечающим установленным нормам)”.
В экспертной комиссии обычно создается несколько групп, каждая из которых оценивает свою “часть” проекта. Во время доклада или даже до начала работы комиссии некоторые эксперты успевают просмотреть соответствующие тома проектных материалов и подготовить свои вопросы. Поэтому от комиссии не укроется, если в докладе будут названы какие-то одни цифры, тогда как в проектных материалах будут стоять другие. Еще хуже, когда в разных частях проектных материалов будут приведены разные значения одного и того же показателя (как правило, это происходит, если разные части проектных материалов разрабатывались разными людьми и в разное время). Это обычно опять вызывает грызню между заказчиком и проектировщиками. Чтобы такой ситуации не возникало, есть простой способ. Пусть заказчик и проектировщики, перед тем, как направить проект на экспертизу, составят один документ под условным названием “Уточненные (скорректированные) показатели проекта (программы, обоснования,...)...”, где будут приведены последние значения необходимых показателей, уточнены проектные решения, указаны изменения в отдельных разделах проектной документации после ее утверждения и т.п. Все остальные тома при этом становятся как бы приложениями к данному документу и противоречия в них не станут препятствием для одобрения проекта.
Еще хуже, когда в проектных материалах одни проектировщики спорят с другими или обвиняют их в некомпетентности. Так, в одном из ТЭО, разработанном в системе корпорации “Газ-Стрит”, говорится: “Для предотвращения возможности создания аварийных ситуаций предусматривается выбор оборудования соответствующей категории взрывозащиты, расчет оборудования и трубопроводов на прочность с учетом повышенных требований для взрывоопасных объектов”. Одно из двух: либо подходящее оборудование и трубы еще не выбраны и их прочность неизвестна, и тогда непонятно, как без этого определены технические параметры и стоимость объекта, либо они уже выбраны, но не рассчитаны на прочность, и тогда рассмотрение ТЭО следует отложить. Вероятно, однако, что на самом деле все сделано правильно, только в ТЭО включен текст, написанный “для внутреннего пользования” в качестве задания какой-то группе проектировщиков. Однако дело сделано и доверие к проектным материалам уже подорвано: вместо единого документа, в котором не должно быть никаких противоречий между отдельными разделами (например, между технической и экономической частями), эксперты видят сборную солянку.
Обратим внимание, что количество типовых ошибок в экономических расчетах намного меньше, чем количество проектировщиков и чиновников. Поэтому для любой ошибки всегда найдется проектировщик, который ее допустит, и чиновник, который включит соответствующее положение в инструкцию. Так, многие проекты разрабатываются в нескольких вариантах, и требуется выбрать лучший из них. Общепринятым и достаточно обоснованным критерием здесь является показатель чистого дисконтированного дохода (ЧДД), однако иногда можно встретить и любопытные новации.
Например, обнаружив, что по всем сравниваемым вариантам ЧДД отрицателен, разработчики одного из ТЭО предложили утвердить вариант с наименьшим сроком окупаемости. Иначе поступили разработчики Регламента составления проектных технологических документов на разработку нефтяных и газонефтяных месторождений (РД 153-39-007-96). Указав, что рациональный вариант разработки месторождения должен выбираться по критерию "достижения максимального экономического эффекта от возможно полного извлечения из пластов запасов нефти при соблюдении требований экологии, охраны недр и окружающей среды", они забыли пояснить, какой именно из пяти приведенных далее показателей должен трактоваться как "экономический эффект". В то же время, описывая показатель внутренней нормы доходности (ВНД), они отметили, что значение ВНД сравнивается "с действующей процентной ставкой по кредитам", и в случае, если ВНД "равен или больше процентной ставки, инвестиции в данный проект являются оправданными". Между тем, для ряда проектов и, прежде всего, нефтяных, показатель ВНД вообще не существует, а там, где он существует, его надлежит сравнивать не с кредитной ставкой, а с нормой дисконта (которая близка к доходности депозитов, а не к проценту по кредитам). Завершает соответствующий раздел Регламента положение, окончательно запутывающее проектировщиков: "Каждый из перечисленных критериев сам по себе не является достаточным для выбора варианта проектируемого объекта. Решение о принятии варианта к реализации должно приниматься с учетом значений всех интегральных показателей и интересов всех участников проекта". Естественно, что после таких методических указаний экспертиза нередко выявляет необоснованность выбора лучшего варианта разработки нефтяных месторождений.
Основная работа экспертов проходит после заседания комиссии. Они берут себе домой нужные им разделы проектных материалов и начинают их изучать. Посмотрим, какие ошибки обычно вылавливают эксперты, рассматривая финансово-экономические аспекты проекта.
Ты признайся, чего тебе надо¼
Типична такая ситуация: проект претендует на государственную поддержку, а в проектных материалах нет соответствующих обоснований, и нигде не говорится, в какой форме, в каких размерах и в какое время она должна быть оказана. Чаще всего имеется в виду, что для реализации проекта будут выделены бюджетные средства. Но тогда необходимо обосновать, во-первых, потребность в этих средствах, а во-вторых, выгодность их предоставления для государственного бюджета. В этих целях необходимо представить расчет бюджетной эффективности проекта, который подтвердил бы, что в конечном счете от реализации проекта бюджет получит больше, чем он затратит на его финансирование. Аналогичный расчет нужен и тогда, когда предполагается предоставление налоговых льгот.
Сложнее обстоит дело с поддержкой в форме предоставления государственных гарантий. Проблема в том, что гарантии — это не деньги. Дав гарантию на 100 млн. долл., государство не тратит ни копейки из своего бюджета, поэтому с точки зрения бюджетной эффективности любой проект оказывается выгодным, если только обеспечивает налоговые поступления в бюджет. Однако общий размер выданных государством гарантий учитывается и доводится до сведения мирового финансового сообщества. Чем больше сумма выданных гарантий, тем ниже оценивают инвесторы финансовое положение государства, тем более жесткие условия они ставят стране, например, при предоставлении кредитов. Поэтому любая гарантия, как вид ограниченного ресурса, имеет свою “цену” с точки зрения общества. Для коммерческих гарантий это очевидно: любой коммерческий банк возьмет с вас за гарантию 10-15% гарантируемой суммы. К сожалению, Минфин и Центробанк пока не установили подобного норматива для расчетов бюджетной эффективности (подчеркнем: не плату за гарантию, а норматив для учета гарантий при определении бюджетной эффективности проектов). Поэтому здесь полезно поступить иначе: соотнести величину бюджетного эффекта с размерами гарантии. Тогда проектировщики могли бы сказать, например: “Бюджетный эффект данного проекта в пять раз превышает размер государственной гарантии”. Наоборот, зная, что Правительство отказывалось предоставлять гарантии по проектам, где соотношение бюджетного эффекта и гарантии было меньше, скажем, чем 4,0, эксперты могли бы точнее оценить реальность получения гарантии под экспертируемый конкретный проект.
Вернемся к налоговым льготам. Здесь другая проблема. В принципе не очень сложно обосновать, что без льготы такого рода реализация проекта, скажем, организации выпуска автомобилей пониженной проходимости "Нопасаран" в Пугино будет коммерчески невыгодна, и потому сорвется, государство наживет новые социальные проблемы в связи с безработицей в Пугино, а бюджет не получит определенных доходов. Так что, казалось бы, льготы надо дать. Да, но как это сделать? Дать льготы конкретному предприятию по нашему законодательству нельзя. Поэтому некоторые проектировщики сразу “замахиваются” широко — дать такие льготы сразу всем автомобилестроителям. К сожалению, они забывают, что теперь надо оценить “глобальные” последствия такого решения, для чего придется обсчитать все предприятия этой отрасли и посмотреть, сколько каждое из них выиграет и сколько от этого бюджет потеряет. Между тем, добиться желаемой цели можно гораздо проще: предоставить льготы предприятиям, реализующим инвестиционные проекты соответствующего типа, в данном случае — организующим производство автомобилей пониженной проходимости.
Разработчики некоторых программ видят спасение своей отрасли в развитии лизинга. Не будем обсуждать вопрос по существу: известно, что лизинг — довольно тонкий финансовый инструмент, эффективный только в определенных, достаточно узких пределах. Допустим, что разработчики программы правы, и лизинг действительно может выправить положение дел в отрасли. Что дальше? А дальше на этом основании в программе предусматривается не больше и не меньше, как создание государством соответствующих лизинговых компаний. При этом возникает ряд вопросов, на которые в программе ответа не находится.
Почему коммерческую структуру надо создавать за государственный счет?
Почему эта структура, если государство ее создаст, будет заниматься лизингом именно в данной отрасли? Не получится ли так, что ей будет выгоднее заниматься лизингом совершенно иных объектов или торговлей “ножками Буша”?
Каков будет объем лизинговых операций создаваемой компании? Наберет ли она достаточный портфель заказов? Сколько собственных (читай — вложенных государством) и заемных средств понадобится этой компании?
Кто и под какие проценты будет давать долгосрочные кредиты создаваемой компании, не имеющей опыта соответствующей деятельности?
Не будет ли выгоднее предприятиям данной отрасли иметь дело не с создаваемой лизинговой компанией, а с одной из существующих — российской или западной?
Короче говоря, предложения о государственной поддержке должны быть обоснованы не менее подробно и обстоятельно, чем предложения о реализации конкретного инвестиционного проекта.
И кто его знает¼
Обычно считается, что проект будет реализовывать только одна фирма — его заказчик или инициатор. Между тем, это не так, и при оценке проекта и его государственной поддержке важно знать всех участников проекта и характер их взаимоотношений (это одни из важнейших элементов организационно-экономического механизма реализации проекта). И вот здесь-то нередко происходят интересные вещи.
Проект строительства Средне-Ангарского бокситового рудника, представленный ОАО “Бокситы Ангары”, предусматривал продажу добытого сырья двум глиноземным заводам. При этом, как выяснилось, на одном из них для переработки указанных бокситов требовалось провести реконструкцию. Ясно, что такой проект предусматривает инвестиции в этот завод и он также должен рассматриваться как участник проекта. Соответственно проектировщикам следовало бы оценить эффективность проекта и для этого завода.
Проект строительства второго цеха Многословского алюминиевого завода (МАЗ) предполагал резкое увеличение объемов производства алюминия. Однако завод обременен долгами, и проектировщики предложили сформировать второй цех завода как самостоятельную фирму ОАО “МАЗ-2”, которая и будет реализовывать проект. Такое решение оказалось крайне неудачным по двум причинам. Во-первых, ОАО “МАЗ-2”, как новая фирма, не имеет ни опыта промышленной деятельности, ни кредитной истории. Кто будет вкладывать деньги в эту фирму и кто поверит ее гарантиям? Во-вторых, оказалось, что основным покупателем продукции МАЗ является ее учредитель — ЗАО “ТрансПозиция” и это ЗАО готово покупать продукцию по цене более высокой, чем у других. Это же ЗАО будет и учредителем ОАО “МАЗ-2”. Оно же, кстати, и оплатило разработку проекта. Соответственно надо рассматривать “ТрансПозицию” как участника проекта и представить в проектных материалах необходимые сведения о нем и его деятельности. Не успел заказчик подготовить ответ на этот вопрос, как в популярной газете “Честное комсомольское слово” появилась заметка, в которой упоминалось о тесной связи ЗАО “ТрансПозиция” с широко известными в алюминиевых кругах финансовыми махинаторшами сестрами Зелеными. После этого вопрос об одобрении создания фирмы “МАЗ-2” отпал сам собой, и проект был отправлен на доработку.
Особенно впечатлил автора первый опыт знакомства с экономическими обоснованиями проектов, разработанными западными специалистами. В начале 90-х годов на экспертизу был представлен проект завершения строительства крупного промышленного объекта на Острове Свободы, разработанный известной в мире консалтинговой фирмой “Сестры Кац”. В свое время строительство объекта осуществлялось за счет СССР, а после 1991 года было прекращено по понятным причинам. Теперь в завершении строительства решила участвовать крупная западная компания. Идея проекта состояла в том, что Россия и эта компания совместно завершат строительство, и затем будут получать каждая свою долю прибыли от реализации производимой продукции на мировом рынке. Таким образом, основной целью экспертизы было выяснение того, отвечает или не отвечает российским интересам участие России в данном проекте. Объем российских вложений при этом составлял сотни миллионов долларов, а представленная проектная документация стоила не меньше одного миллиона. Чего в этой документации только не было! Данные геологических изысканий, прогнозы мировых цен на 25 лет вперед, подробные обоснования выбора технологического оборудования и т.д. Разумеется, были там и расчеты эффективности, выполненные с учетом инфляции и в нескольких видах валют. Только расчеты эти, как, по-видимому, принято в экономически развитых (т.е. достигших высокого уровня развития экономической науки) странах, относились к создаваемому предприятию и убедительно подтверждали, что предприятие будет функционировать эффективно. А ответа на простой вопрос, окупятся ли российские инвестиции последующими поступлениями в российский бюджет, в проектной документации не было. Грубо говоря, “Сестры Кац” пришли убеждать российское правительство принять участие в данном проекте, но не представили никаких доказательств того, что такое участие окажется выгодным для России. С тех пор я убедился, что не замечать множественности участников проекта свойственно не только российским, но и иностранным специалистам, только последние требуют за это более высокой платы.
Каждый выбирает по себе...
При рассмотрении любого проекта всегда возникает вопрос: а есть ли иные альтернативы? В этих целях проектировщики вынуждены рассматривать несколько вариантов достижения поставленных целей. Казалось бы, какие ошибки здесь можно сделать, ведь чем больше вариантов рассмотрено, тем более обоснован будет окончательно рекомендуемый вариант. Но не надо торопиться с заключением. В советское время эффективность новой техники оценивалась по сравнению с ее аналогами, и такой оценкой занимались все предприятия. При этом лучшим оценщиком здесь считался тот, кто мог подобрать для оцениваемой техники самый плохой аналог. Сегодня такая практика успешно продолжается, и изменение расчетных формул здесь никакой роли не играет. Проявляется это путем корректирования в надлежащую сторону (в зависимости от целей и интересов проектировщика) цен на производимую продукцию или сырье, норм расхода сырья, энергии и т.п. Здесь тоже можно поступать по-разному, например, ориентироваться на мировые или внутренние цены, учитывать или не учитывать намечаемое повышение цен, регулируемых государством. В ряде случаев параметры проекта вынуждены определять по аналогии, и тогда искусство проектировщика состоит в том, чтобы как можно “удачнее” выбрать соответствующий аналог. Так, в проектах строительства жилых домов на продажу можно принимать любую цену 1 кв. м. площади, поскольку цены на жилье в одном районе и в однотипных зданиях варьируются в весьма широких пределах. Эффективность различных методов повышения нефтеотдачи, предусматриваемых в проектах разработки нефтяных месторождений, обычно устанавливается исходя из (печального) опыта применения этих методов различными НГДУ. При этом почему-то получается, что те же самые методы, используемые проклятыми капиталистами, хищнически разрабатывающими богатства Земли, дают намного большую отдачу.
Мощным средством обоснования проекта является тенденциозный подбор альтернативных вариантов. Некоторые явно напрашивающиеся и, вероятно, более эффективные варианты проектировщики не рассматривают (мол, нельзя же рассмотреть всё на свете!). Особая изощренность в подборе нужных вариантов свойственна проектам разработки нефтегазовых месторождений. Так, объем извлекаемой из месторождения нефти зависит от количества нагнетательных и добывающих скважин, плотности сетки их размещения и объема закачиваемой воды, но все эти параметры во многом определяются финансовыми и техническими возможностями добывающего предприятия. А поскольку последнее и является заказчиком проекта (ТЭО), то в проекте и будут рассмотрены только те варианты, которые указанным возможностям отвечают. Варианты же, позволяющие добыть больше нефти, например, с более плотной сеткой, рассмотрены не будут. Нефтяные месторождения часто состоят из нескольких пластов или горизонтов, имеющих разные геологические и физические характеристики. Представляется, что в таких условиях целесообразно сначала разрабатывать одни объекты, а затем постепенно вовлекать в разработку другие, с более худшими характеристиками. Так нет же! Оптимизация моментов начала разработки каждого объекта или интенсивности их разработки, как правило, в проектах не производится.
Зато там, где речь идет о “живых деньгах”, нужные варианты немедленно появляются, даже тогда, когда в этом нет необходимости. Например, почти в каждом проекте разработки нефтяного месторождения можно найти вариант с предоставлением тех или иных налоговых льгот. Что самое интересное, эти льготы предусматриваются на несколько первых лет и никак не влияют ни на выбор оптимального варианта разработки, ни на объем извлекаемых запасов. Что хотят показать проектировщики такими расчетами, остается непонятным, зато свою задачу перед заказчиками они выполнили. А вот тот факт, что предприятию потребуются льготы в последние годы разработки месторождения, когда его характеристики ухудшатся, в расчетах не учитывается, хотя именно за счет этого можно повысить коэффициент нефтеизвлечения. Поэтому варианта с предоставлением льгот в конце разработки вы в ТЭО не найдете.
Число законов стремится заполнить всё доступное для публикации пространство, или Когда водитель выбирает новые пути, трамвай сходит с рельс
Если бы я стал говорить о несовершенстве российского законодательства, я мог бы лишь повторять то, что всем и так уже известно. Гораздо интереснее поговорить о том, как люди стараются бороться с указанным несовершенством. Разумеется, цивилизованный путь — внесение проектов новых законов или поправок к действующим — это не для нас. В России, как всегда, избирают новые пути. И, как нельзя кстати, используют для этого инвестиционные программы.
Ну, например, действующая система налогообложения не нравится производителям хреноуборочной техники. Тогда Высшему Институту Свекло-, Хрено- и Огуречноуборочных Машин (ВИСХОМ) поручают разработать федеральную целевую программу “Российский хрен 1999-2006”, указав в ней в числе первоочередных мероприятий что-то вроде: “Снижение ставки НДС на хреноуборочные комбайны пропорционально отклонению их хреновости от установленных нормативов” или “Повышение пошлин на импортируемую хреноуборочную технику, аналоги которой производятся в России”. Догадайтесь, кто будет устанавливать нормативы хреновости комбайнов и решать, является ли лопата аналогом трактора. Кстати, вы помните, как Б.Е.Немцов предлагал пересадить российских чиновников на российские же автомобили? Так вот, не успели мы забыть о такой оригинальной форме поддержки отечественного производителя, как это предложение перекочевало в проект Федеральной программы развития отечественного автомобилестроения.
Такие фонды, как Российский гуманитарный научный фонд, предоставляют отдельным специалистам или группам специалистов гранты для выполнения определенных исследований. Кому и на какие цели предоставить грант, решает руководство фонда, рассматривая заявки. Например, группе ученых для исследования необходимы деньги на оборудование, научные командировки и на оплату труда. Если их заявка поддерживается фондом, им выделяется требуемая сумма, а ее расходование контролируется казначейством и самим фондом. Министерство по делам молодежи хочет поддержать молодых предпринимателей и тоже хотело бы предоставлять им гранты. Но увы, действующие инструкции не позволяют этого сделать (не будем обсуждать, хорошо это или плохо). Нет проблем! Разработаем Федеральную целевую программу “Молодой предприниматель” и предусмотрим в ней создание региональных центров поддержки молодых предпринимателей, их финансирование и оснащение необходимым оборудованием. При обсуждении программы на экспертной комиссии выясняется, что Министерство имело в виду, что такие центры потом будут предоставлять необходимое оборудование и финансы отдельным предпринимателям, проекты которых будут признаны заслуживающими поддержки. Между тем, результат может быть совершенно иным: будут созданы очередные бюрократические структуры, а деньги и оборудование получат лица и фирмы, “особо приближенные к императору”.
Мероприятие, проект, программа, Федеральная программа... Куда дальше? Оказывается, можно разрабатывать еще более масштабные документы. Теперь они называются “стратегиями”. Естественно, такие стратегии используются и в указанных выше целях. Ну, скажем, не хватает денег нефтяникам и газовикам (то есть, денег, конечно, хватает, просто они уплывают из рук раньше, чем нефтяники и газовики решат их потратить на что-то более полезное, чем приобретение телевизионного канала). Просить налоговые льготы для предприятий отрасли по понятным причинам неуместно. Но, как всегда, есть хороший обходный путь. И вот разрабатывается Стратегия развития нефтегазового комплекса России на период до 2025 года, и в ней, на какой-нибудь 186-й странице, предлагается распространить соглашения о разделе продукции на проекты транспортировки и переработки нефти и газа. Просто и со вкусом! Глядишь, Правительство утвердит Стратегию, а потом “сидящие на трубе” нефтегазовые чиновники начнут торговаться с финансовыми о разделе (между собой) получаемой прибыли. Правда, здесь может помешать отраслевая наука, всякие там академики от геологии и нефтехимии. Ну ничего, на них тоже есть управа — на 234-й странице той же Стратегии предлагается прекратить финансирование фундаментальной геологической науки за счет отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы. Пускай теперь академики десять раз подумают, прежде чем обсуждать ставки налогов, предлагаемые ставкой верховного главнокомандования отрасли.
Иная ситуация на флоте. По разным причинам все больше морских перевозок осуществляется иностранными компаниями, что, конечно, не нравится Министерству морского флота. Оно, естественно, разрабатывает федеральную программу “Международные морские перевозки”, нормативно-правовая поддержка которой предусматривает изменение Закона о соглашениях о разделе продукции, а именно — ограничение доли перевозок, осуществляемых силами иностранных перевозчиков. Короче говоря, хотите разрабатывать нефтяное месторождение на российском шельфе, используйте российские суда для транспортировки оборудования и российские танкеры для транспортировки нефти. Странно, что аналогичную нормативно-правовую поддержку не потребовало еще Министерство связи и печати и не ограничило долю иностранных телефонных аппаратов, факсов, модемов и принтеров в системах связи и печати компаний, заключающих соглашения о разделе продукции.
Учитывая, что количество проектов, программ и стратегий сегодня намного превышает количество экспертов, многие предложения по “изгибанию” законов в нужную сторону остаются при экспертизе незамеченными и, естественно, утверждаются. Ужас! Кошмар! Ничего подобного. Россия пока спасается только за счет проверенного веками принципа, когда строгость закона возмещается необязательностью его исполнения. Однако прокламируемый новым Президентом курс на создание “диктатуры закона” может положить конец этой вольнице. И тогда обществу придется расхлебывать последствия от реализации всех положений, заложенных в ранее утвержденные Правительством проекты, программы и стратегии (поскольку невыполнение самой программы всегда можно объяснить техническими причинами или плохой погодой, а невыполнение требования о снижении ставки НДС может стоить кому-то кресла).
Может показаться, что автор является ярым противником программ и стратегий и занимается только тем, что ищет ошибки в проектах подобных документов. Отнюдь нет, хотя количество федеральных и президентских программ у нас зашкаливает. Мне кажется, что если уж разрабатывать программу, то не с узкой целью выбить в следующем году хотя бы кусочек бюджетного пирога, а для решения какой-то важной для общества проблемы. Но тогда все мероприятия программы должны “бить в одну точку”. Как в хорошем оружии, в программе не должно быть лишних деталей, она должна “рассыпаться” при удалении любого мероприятия. Зато сами мероприятия должны быть не только взаимоувязаны, но и обоснованы со всех сторон. И, если эффективность программы достаточно высока, этот вывод не изменится, даже если найдутся какие-то ошибки в расчетах эффективности. Заметьте, что при этом надо оценивать эффективность программы не только для соответствующих предприятий, но и для регионов и для государственного бюджета. Пока что такие программы мне не попадались, вероятно, это — некий идеал, но было бы полезно, чтобы программисты к нему стремились, а не замыкались в узких отраслевых или региональных рамках, отрабатывая заказы очередного чиновника.
