Программа развития экономики
После сокращения на 2,2 % в 2009 году мировой ВВП вырастет на 2,7% в текущем году и на 3,2% в 2011 году при ценах на нефть примерно в $76 долларов за баррель, говорится в докладе Всемирного банка «Перспективы мировой экономики на 2010 год». Россию после падения на 8,7% по итогам прошлого года ждет рост ВВП в 3,2% в 2010 г., и в 3% — в 2011 году. Основными факторами нынешнего падения экономики Всемирный банк считает снижение спроса на российский импорт со стороны ее основных торговых партнеров (в среднем на 15%), сокращение внутренних инвестиций на 18% и уменьшение расходов на личное потребление на 4,7%. Правительственный прогноз экономического роста РФ в 2010 году оказался самым пессимистичным.
Ожидания Международного валютного фонда в отношении роста ВВП России в 2010 году чуть выше — 3,5%. Основные причины сдерживания экономического роста эксперты фонда, также как и экономисты ВБ, во многом связывают с товарными циклами: несмотря на достаточно высокие цены на нефть, базовый внутренний спрос будет ослаблен, а невозвратные кредиты негативно скажутся на кредитном росте.
МВФ отдает должное российским властям, которые, по мнению экспертов фонда, хорошо управляют процессами выхода из кризиса. Особенно тут преуспел Банк России, поддерживающий более гибкий валютный курс и борющийся с инфляцией.
Кстати в самом ЦБ РФ оптимистичнее смотрят на будущее отечественной экономики. По словам первого зампреда банка Алексея Улюкаева, рост ВВП России в текущем году может составить 5% при ценах на нефть в $68–73 за баррель. «Думаю, что рост ВВП вряд ли будет меньше 4%, скорее 5%, исходя из эффекта базы, активизации кредитования, притока капитала и роста цен на товары нашего экспорта», — заявил он.
Антикризисная программа-2010
Новый год российской правительство начало во многом со старой антикризисной программы. Неоднократно критиковавшийся в 2009 году комплекс мер по спасению отечественной экономики остался фактически без изменений. Основным приоритетами антикризисных действий, как сообщают чиновники, остаются поддержка социальной стабильности, оживления экономики и активизация модернизационной повестки дня. На эти цели в федеральном бюджете выделено 195 млрд рублей.
Еще 223 млрд рублей пойдет на реализацию долгосрочных мероприятий. В 2010 году среди таковых значится работа с ОАО «Объединенная авиастроительная корпорация», ОАО «Объединенная промышленная корпорация «Оборонпром», ОАО «АВТОВАЗ», ОАО «Научно-производственная корпорация «Уралвагонзавод» имени Ф.Э.Дзержинского».
В новой программе появился раздел «Развитие экономики в 2010 году». Фактически, это видение правительством макроэкономических показателей развития как мировой, так и национальной экономики до 2012 года, констатируют эксперты.
Помимо поддержки автомобильной отрасли, где на субсидирование приобретения новых автомобилей в счет утилизации старой техники правительство выделяет до 11,05 млрд рублей, власти уделят особое внимание реализации проектов в сфере производства в России лекарственных средств и сфере жилищного строительства. Для дополнительного стимулирования стройотрасли государство планирует выкупать недостроенных квартиры 70%-ной и выше готовности, а также выделит в Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства средства в размере 15 млрд рублей.
Кроме того, в качестве конкретных мер поддержки в антикризисной программе на 2010 год предполагается выделить на помощь системообразующим предприятиям 40 млрд руб.; поддержать экспорт путем увеличения объема финансовых средств (доведение субсидий на поддержку экспорта в 2010 году до 10 млрд рублей) и создания Агентства страхования экспорта с капитализацией до 30 млрд рублей; увеличить капитал ряда предприятий ВПК (23,2 млрд руб.); направить часть средств на покупку «Российской корпорацией нанотехнологий» и ВЭБом зарубежных технологических активов.
По мнению специалистов, помощь слишком размазана по отраслям, в то время как в некоторых из них, например, в строительном и потребительском секторах, требуются дополнительные, точечные меры поддержки.
Отдельного внимания заслуживает и проблема высоких кредитных ставок. По словам аналитика ГК «Алор» Натальи Лесиной, ставка рефинансирования — 8,75% — остается слишком высокой, хотя было бы уместнее придерживаться политики низких ставок, как это делают в других странах. Такая практика, как считает она, позволила бы предприятиям рыночным методом получить необходимые им средства.
Но главным препятствием на пути к более активному восстановлению экономики, по словам Ольги Лапшиной, начальника отдела анализа долгового рынка банка «Санкт-Петербург», является слабый внутренний спрос. Негатив усиливают малая эффективность антикризисных мер и архаичная структура экономики, по-прежнему подверженная серьезным рискам в случае ухудшения внешней конъюнктуры, добавляет начальник аналитического отдела УК «КапиталЪ» Сергей Карыхалин.
Нельзя не признать, что появление антикризисной программы, как необходимого для понимания дальнейшего развития экономики ориентира, в самом начале года — сам по себе факт позитивный. «Прошлогодний план действий очень долго разрабатывался и обсуждался, в результате он появился только в середине года и не имел прогнозных макроэкономических параметров развития национальной экономики, — напоминает руководитель аналитического департамента «Совлинк» Михаил Армяков. — Больше всего, в момент выхода того документа, всех интересовали объемы финансирования мероприятий, которые правительство выделило как основные для поддержки экономики».
В свою очередь, председатель Внешэкономбанка Владимир Дмитриев считает, что в России наступил подходящий момент для того, чтобы свернуть меры господдержки. «175 миллиардов, которые были предоставлены ВЭБ, с набежавшими процентами всего 188 миллиардов, были возвращены в Фонд национального благосостояния. Так же сокращена в известной степени и поддержка государством через ВЭБ тех компаний, которые были не в состоянии в 2008 году рассчитаться с иностранными кредиторами. Часть из них задолженность погасили, другие отказались от господдержки и получили кредитование от коммерческих банков. Можно сказать, что эта мера оправдала себя», — заявил он на Всемирном экономическом форуме в Давосе.
Стоит понимать, что речь идет не об антикризисных мерах в целом, а о тех средствах, что Министерство финансов РФ выделило ВЭБу для поддержки финансовых рынков, замечает замначальника аналитического департамента компании «Арбат Капитал» Алексей Павлов. Выделенные деньги, по мнению аналитика, действительно поддержали рынок, да и сам ВЭБ на них неплохо заработал. «Уже к марту этих денег на рынке не было, так что тут ничего специально предпринимать не надо — мера свернулась сама собой», — говорит Алексей Павлов.
Модернизация экономики
Содержатся в антикризисной программе-2010 и принципиально новые пункты: поддержка малого и среднего бизнеса; выделение на оздоровление моногородов 10 млрд рублей в виде субсидий и еще 10 млрд рублей в виде кредитов регионам; формирование «длинных денег» в экономике. В качестве источников для последнего правительство планирует выработать основы государственной политики по долгосрочной поддержке развития инструментов страхования жизни, создать совместные с иностранными инвесторами фонды инвестиций в стратегические сектора, требующие модернизации (сельское хозяйство, фармацевтика, доступное жилье, инфраструктура и т.д.) и сократить долю госсобственности в экономике.
Основной крен программы, по мнению эксперта Института комплексных стратегических исследований Дмитрия Плеханова, все равно сделан на поддержку текущего спроса, а политика модернизации экономики представлена слабо. «В развитых странах даже меры поддержки спроса, как правило, увязывают со стимулированием новых производственных мощностей. У нас такого не происходит, речь идет элементарно о выживании», — отмечает он.
«Прежде всего, нам необходима реформа базовой инфраструктуры», — признала на международной конференции «Россия и мир: вызовы нового десятилетия» министр экономического развития Эльвира Набиуллина. К «базовой инфраструктуре» министр причисляет образование и ЖКХ. По словам главы Сбербанка Германа Грефа, финансирование модернизации инфраструктуры возможно только в рамках государственно-частного партнерства.
Вице-премьер Игорь Шувалов, выступая на конференции, обозначил конкретные шаги, которые будет предпринимать правительство для модернизации инфраструктуры. Это, в первую очередь, программа массового строительства жилья экономкласса, а также развитие программ аренды жилья, что, по словам вице-премьера, повысит мобильность населения.
Эльвира Набиуллина прогнозирует, что в 2010-2011 году в России произойдет «серьезное улучшение инвестиционного климата». По ее словам, правительство готовит ряд законов, призванных упростить «бумажную» стадию реализации инвестпроектов. «Будут упрощены процедуры, касающиеся разрешений на получение земельных участков и подключение к энергосетям», — уточнила министр. Среди источников инвестиций в экономику Набиуллина назвала сбережения населения. «Надо только вернуть доверие людей к финансовым институтам», — подчеркнула она.
Вместе с тем, министр призналась, что потенциал снижения налоговой нагрузки (что могло бы стать стимулом для инвестиций) исчерпан. С этим не согласен Герман Греф, который полагает, что та налоговая нагрузка, которая есть, «сильно ударит по экономике и, в первую очередь, по инновационным компаниям».
Но правительство вместо снижения налогов для бизнеса выбрало иной путь — налоговое стимулирование. «Мы не использовали потенциал налогового стимулирования, — говорит Набиуллина. — Новые виды деятельности должны иметь налоговые стимулы». Министр также подчеркнула, что сейчас правительство обсуждает дополнительные меры налогового стимулирования.
В ближайшее время правительство займется и финансированием научных разработок. Игорь Шувалов заявил, что в 2010 году появится законопроект, обеспечивающий равный доступ к средствам бюджета для государственных и частных инновационных компаний. «Деньги должны следовать за специалистом», — подчеркнул вице-премьер. А Эльвира Набиуллина отметила, что инновационным проектам необходимо не только финансирование, но и защита со стороны законодательства. «Нужны серьезные изменения в закон об интеллектуальной собственности», — констатирует министр.
Определенная «модернизация» коснется и внешней политики. Игорь Шувалов обозначил цель этой модернизации — единое экономическое пространство с ЕС и СНГ. «Повторения СССР не будет», — уверенно заявил Шувалов, говоря о взаимодействии России и СНГ.
Вместе с тем планы правительства по модернизации рождают еще больше вопросов. К примеру, за счет чего произойдет «улучшение инвестиционного климата» и как чиновники собираются вернуть доверие граждан к финансовым институтам? Как будут выглядеть «налоговые стимулы» и многое другое? И главный: за счет каких инструментов будет осуществляться модернизация?
Ресурсы
На антикризисные меры в прошлом году, по подсчетам правительства, ушло 985 млрд рублей. С учетом кредитных ресурсов ЦБ РФ и средств, потраченных на поддержание курса рубля, антикризисных денег в 2008–2009 гг., по словам члена комитета Госдумы по бюджету и налогам Оксаны Дмитриевой, ушло гораздо больше — порядка 10 трлн рублей. И лишь малая часть досталась реальному сектору. «К сожалению, в этом году все может повториться», — не исключает экономист. — Механизмы поглощения средств отработаны лишь банковским сектором».
Весь 2010 год, по словам Дмитрия Плеханова, уйдет на то, чтобы понять, за счет каких ресурсов российская экономика будет двигаться дальше. «Первый шок мы уже прошли, но стратегию развития все же не сформировали, хотя и подошли фактически к пределу использования существующих мощностей. Дальнейшая судьба зависит от эффективности диалога бизнеса и власти», — прогнозирует он.
По словам первого зампреда ЦБ РФ Алексея Улюкаева, в ближайшие годы России грозит серьезный конфликт между денежной политикой и институциональной. Проще говоря, на реализацию структурных реформ в бюджете денег нет, и в ближайшие годы не будет. Министр финансов Алексей Кудрин предупредил о том, что власти намерены экономить, и если это удастся, и нефть при этом не упадет в цене ниже 60 долларов за баррель, то дефицит бюджета со временем получится свести к 1% ВВП. И это заметим, по словам министра, еще оптимистичный сценарий.
Стоит понимать, что бюджетных статей, которыми можно было бы пожертвовать во имя великой экономии, особенно-то и нет, говорит директор по макроэкономическим исследованиям ГУ-ВШЭ, бывший первый зампред ЦБ РФ Сергей Алексашенко. Зато есть неизбежные расходы — повышение зарплат в преддверии выборов 2012 года. «Конечно, сэкономить можно, если перестать воровать — но вот это как раз та проблема, которую пока решать не собираются», — сетует эксперт.
Между тем с каждым годом на бюджет оказывается все большая нагрузка в виде стареющего населения. В отсутствии накопительной пенсионной системы властям со временем все равно придется поднять возрастной порог выхода на пенсию, уверен член СД ЗАО «ВТБ Капитал», экс-председатель ЦБ РФ Сергей Дубинин. Хотя такой шаг, по его словам, не решит всех проблем.
Но это далеко не все бюджетные проблемы. Опасения экономистов вызывает судьба платежного баланса страны. Если цены на нефть не останутся на уровне 75–80 долларов за баррель, а импорт продолжит расти столь быстрыми темпами, как в прошлом году (+ 20%), то к 2012 году платежный баланс, прежде всего — сальдо текущих операций, может «столкнуться с нулем». «Так уже было в 1998-ом и 2008-ом годах, и каждый раз за этим следовала девальвация», — вспоминает Сергей Алексашенко.
Было бы неплохо, если бы Центробанк, по мнению экономиста, сделал проводимую им курсовую политику транспарентной и потенциально вечной. Иным словами, денежному регулятору надлежит внятно объяснить, что и при каких условиях он будет делать, чтобы его шаги были заранее понятны населению. К тому же курсовая политика банка должна быть такой, чтобы при любых обстоятельствах оставаться возможной. «Принцип укрепления рубля под этот критерий не подходит», — констатирует Алексашенко.
Логично предположить, что раз бюджет неспособен вынести нагрузку по реформированию национальной экономики, то свое плечо в этом деле должны подставить инвестиции. И вот тут всплывает еще один ключевой вопрос — а способно ли государство обеспечить: а) приток инвестиций, б) трансформацию сбережений в инвестиции, в) генерацию внешних и внутренних инвестиций?
Попробуем разобраться. Начнем с того, что, по мнению ряда экономистов, Россия не является страной БРИК в полном смысле этого слова. В отличие от своих коллег по блоку, у российской экономики нет резервов восстановительного роста. «Мы не делаем перехода от сельскохозяйственного к индустриальному развитию, и свободных производственных мощностей, которые можно было бы загрузить, у нас тоже нет. Они были после распада СССР, но за прошедшие годы мы стали неконкурентоспособны. И Китай нам в полной мере это доказал», — замечает Сергей Дубинин.
Национальная банковская система также пока не тянет на полноценный источник инвестиций. Лишь около 200 банков работают, остальная тысяча сохраняет мелкую клиентуру либо, по словам Дубинина, превращается в зомби. Такая система неспособна обеспечить трансформацию сбережений населения в долгосрочные инвестиции. Остается уповать на то, что Россией вновь заинтересуются иностранные банки, благо намерения Обамы наложить ограничения на размеры пассивов крупнейших банков и ограничить банковскую практику торговли ценными бумагами, дают реальный шанс на это надеяться.
С иностранными инвестициями тоже все как-то не складывается. По подсчетам экспертов, за 2009 год в Россию поступило их не более 70 млрд долларов, что почти в 10 раз меньше, чем могло бы быть.
«Выход один — создать настолько благоприятный климат в стране, чтобы вывезенные из России деньги вернулись», — полагает Сергей Дубинин. — Сначала государству надо завоевать доверие своих, и только потом придут чужие».
Проект под названием «Программа повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года» был разработан Минфином в соответствии с Посланием президента РФ Федеральному собранию от 12 ноября 2009 года и Бюджетным посланием президента от 20 мая 2009 года и разослан в федеральные органы исполнительной власти. По словам директора Департамента бюджетной политики и методологии Минфина Алексея Лаврова, проект предполагает переход системы управления бюджетными расходами «на качественно новый уровень» — средства из госказны будут распределяться под долгосрочные целевые программы (ДЦП).
Суть предлагаемого в следующем. Правительство четко формулирует политику государства, которая затем укладывается в финансируемые из бюджета долгосрочные целевые программы. ДЦП, по замыслу Минфина, должны представлять из себя совокупность ведомственных целевых программ, более узких по направлениям и масштабам, за которыми стоят конкретные результаты: предоставить определенное количество субсидий, оказать расписанный объем услуг, поддержать такой-то слой граждан. Эти конкретные результаты станут формой отчетности, и по ним будет проверяться эффективность проделанной работы и оцениваться необходимость существования ДЦП в дальнейшем.
Стоит понимать, что переход на новые рельсы финансирования коснется всех бюджетных организаций, и со временем они будут получать средства не через смету, как было ранее, а через субсидии. При этом полномочия руководителей госучреждений будут расширены, они должны стать настоящими топ-менеджерами, чья эффективность работы будет оцениваться при планировании бюджетных расходов.
Эксперты к инициативе Минфина относятся очень настороженно. «Программа прямо скажем революционная, — замечает руководитель Экономической экспертной группы Евсей Гурвич. — Отныне предлагается финансировать услуги, тогда как еще с советских времен финансировалась текущая жизнедеятельность госучреждений».
В новой попытке выстроить систему бюджетирования по результатам научный руководитель ГУ-ВШЭ Евгений Ясин видит очередную погоню за показателями, напоминающую программно-целевое планирование эпохи СССР. «Но всю жизнь нельзя уложить в одни лишь ДЦП, она гораздо шире. И понадобятся дополнительные источники финансирования. Откуда их возьмут, пока непонятно», — сетует он.
По мнению директора Центра макроэкономических исследований «Сбербанка» Ксении Юдаевой, новый принцип бюджетного финансирования открывает больше возможностей для осуществления назревших в экономике структурных реформ. При этом непонятных мест в «Программе повышения эффективности бюджетных расходов» остается немало. Например, каким образом будет осуществляться переход бюджетных средств на следующий, новый год, или строиться финансирование фискальных и квазифискальных служб.
Минфин понимает, что задуманную модернизацию государства не поднять без модернизации системы управления госфинансами. Поэтому он и выдвигает столь радикальный план, объясняет Михаил Дмитриев, президент Центра стратегических разработок. Однако ситуация, по словам эксперта, сейчас строится с точностью до наоборот: сначала Министерство финансов тормозило реформы в социальной сфере, в том числе здравоохранении, а теперь они тормозят реализацию идей Минфина. «Организации, которые работают на результат и при этом сами ищут дополнительные источники финансирования, требуют серьезного менеджмента организации социальной сферы. Таких менеджеров у нас не готовят, а те, что есть, работали по совершенно иным принципам», — констатирует экономист.
Помимо прочего, эксперты опасаются, что предложенная Минфином бюджетная реформа приведет к росту и без того зашкаливающей коррупции, а также падению эффективности госрасходов. «Тут необходимы и бОльшая прозрачность ведомств, и сильный гражданский контроль за деятельностью правительства, но ничего этого в России нет», — говорит Евсей Гурвич.
Директор Международного института политической экспертизы Евгений Минченко: «Во-первых, власть будет по-прежнему пытаться удерживать социальную стабильность за счет социальных выплат. Это ясно, если посмотреть на структуру бюджета. Во-вторых, власть будет заниматься проблемой моногородов. Соответственно, минимизировать безработицу. По сути все сводится к двум вещам: социальной стабильности и борьбе с безработицей, особенно в моногородах. С коррупцией борьбы особой ожидать не стоит — пока что лозунг борьбы с коррупцией используется для внутриведомственных разборок».
